Глава 2.
СОДЕРЖАНИЕ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО УПРАВЛЕНИЯ РЕФОРМИРОВАНИЕМ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
§ 1. Правовая природа и содержательная направленность административно-правового управления реформированием
«При наличии способностей,
но при отсутствии искусства управления
даже мудрый не сможет управлять порочными»[1]
Хань Фэй
Правовая природа административно-правового управления реформированием неразрывно связана с рядом понятий, используемых как в науке административного права, в научной дисциплине государственного и муниципального управления, так и в иных науках. Иерархическая взаимосвязь таких понятий и место административно-правового управления реформированием в общей системе управления представлена на Рис. 1.
Рис. 1
Полнота исследования правовой природы, содержательной направленности и места административно-правового управления реформированием в общей системе управления предполагает последовательное рассмотрение каждого из этих понятий, выявление их особенностей и определение соотношения друг с другом.
Термин «управление» является ключевым для реформирования. По справедливому мнению М.А. Лапиной в процессе реформирования всегда ставится задача «овладеть наукой управления, создать эффективный управленческий аппарат, совершенствовать систему органов управления, формы и методы их деятельности»[2].
В философии[3] и кибернетике[4] управление характеризуется как неотъемлемое свойство любой системы, которой присуща упорядоченность и целостность. В таком восприятии управление позволяет отличать организованную совокупность объектов и существующих между ними связей (систему) от неупорядоченной.
В экономической науке управление рассматривается как «сознательное воздействие человека, социальных групп, специально созданных органов на различные объекты и протекающие в окружающем мире процессы, на людей и отношения между людьми, осуществляемое с целью достижения определенного состояния объектов, придания процессам нужной направленности, получения желаемых, требуемых, намеченных результатов»[5].
Иное определение управления дает наука менеджмента, согласно которой управление означает взгляд вперед, который делает процесс предвидения центральным пунктом предпринимательской деятельности. Управление должно оценивать будущее и предвидеть его[6].
С точки зрения административного права управление означает «руководство чем-либо (или кем либо)».[7] По мнению Д.Н. Бахраха управление – это целенаправленный и постоянный процесс воздействия субъекта управления на объект управления в целях создания эффективно функционирующей системы на основе информационных связей и отношений.
В теории государственного управления управление рассматривается как «целеполагающее, организующее и регулирующее воздействие людей на собственную общественную, коллективную и групповую жизнедеятельность, осуществляемое как непосредственно в формах самоуправления, так и через специально созданные структуры (государство, общественные объединения, партии, фирмы, кооперативы, предприятия, ассоциации, союзы и т.д.)».[8] Несмотря на общий характер, данное определение ближе по своему смыслу к понятию социального управления, которое является разновидностью управления вообще наряду с механическим (техническим) и биологическим управлением.
Помимо указанного разделения управления на виды в общей теории управления различают внутреннее и внешнее управление. Внутренним называют управление, при котором управляющее воздействие формируется внутри управляемой системы. Внешнее управление имеет место, когда управляющее воздействие на управляемую систему оказывается извне. В этом смысле государственное управление реформированием может рассматриваться и как внешнее и как внутреннее управление, поскольку, как уже отмечалось, оно может осуществляться на международном, государственном и самоуправляемом уровнях. При этом административно-правовое управление реформированием всегда является внешним, так как оно не является самоуправляемым.
Административно-правовое управление реформированием является разновидностью социального управления, которое неразрывно связано с появлением специального управляющего органа и управляемых субъектов, между которыми существует прямая и обратная связь.
Социальное управление присуще исключительно социальным системам и определяется в административном праве как «возникающее между людьми, объединенными в социум, властные взаимоотношения, направленные на корректировку поведения управляемых субъектов (в совокупности представляющих собой объект управления) управляющими субъектами (выступающими в виде органов управления)»[9].
Существует значительное количество видов социального управления, которые выделяются и рассматриваются по различным основаниям в различных научных школах и дисциплинах[10].
Один из ведущих российских административистов профессор Ю.Н. Старилов различает следующие виды социального управления в зависимости от субъекта управления:
- государственное (управление в области организации и функционирования государства, в том числе государственной исполнительной власти);
- местное (муниципальное управление, местное самоуправление, коммунальное управление);
- общественное (управление в общественных объединениях и некоммерческих организациях);
- коммерческое (управление в коммерческих организациях)[11].
Соглашаясь в целом с предложенной классификацией, отметим, что государственное и местное социальное управление целесообразно объединить в рамках публичного управления, которое включает в себя два этих вида управления. Такой подход обусловлен уже устоявшимся на сегодняшний день в науке мнением о публичном характере государственной и муниципальной власти[12].
Административно-правовое управление реформированием относится к государственному социальному управлению, понятие и классификация видов которого на сегодняшний день в науке административного права и теории государственного управления неоднозначны.
Так на сегодняшний день наблюдается три различных подхода к определению содержания понятия государственного управления. Первый исходит из того, что государственное управление представляет собой деятельность государственных органов (всех или только органов исполнительной власти) в определенных сферах и для достижения определенных целей[13]. Второй предполагает, что государственное управление является целенаправленным воздействием на определенные сферы государственной жизни в определенных целях[14]. Наконец, третья точка зрения исходит из совмещения в себе двух вышеизложенных подходов[15].
Различны взгляды на цели и сферы государственного управления. Так Б.Н. Габричидзе и А.Г. Чернявский определяют сферы государственного управления как «экономическое и социальное развитие гражданского общества, охраны прав и свобод человека и гражданина, укрепления демократического и правового государства». Г.В. Атаманчук определяет сферу государственного управления как «жизнедеятельность людей», Ю.А. Тихомиров как «государственную жизнь», Д.Н. Бахрах как «социально-культурное, хозяйственное, и административно-политическое строительство».
Цель государственного управления, по мнению Ю.А. Дмитриева, А.А. Евтеевой и С.М. Петрова – «воплощение основных направлений и целей государственной политики», по мнению Ю.А. Тихомирова «изменение в соответствии с целями государственной политики». Наиболее обоснованной формулировкой целей государственного управления представляется точка зрения Г.В. Атаманчука, который отмечает, что государственное управление осуществляется в целях «упорядочения, сохранения или преобразования» жизнедеятельности людей.
Виды государственного управления также по-разному рассматриваются различными исследователями. Одни ученые диверсифицируют государственное управление по формам его реализации[16], другие – по целям его реализации[17].
Единство мнений наблюдается лишь в вопросе широкого и узкого понимания государственного управления как деятельности всех органов государства и его институтов (широкий смысл) или исключительно органов исполнительной власти (узкий смысл).
Отсутствие однозначного подхода к определению роли и места органов государственной власти в процессе осуществления государственного управления, определения целей и сфер государственного управления зачастую приводит к смешению понятия государственного и административно-правового управления[18], в том числе в сфере реформирования.
Как представляется, административно-правовое управление имеет место в случае, когда субъектами управления выступают органы исполнительной власти и их должностные лица, осуществляющие властно-распорядительные функции, в объеме и пределах, которые предусмотрены нормами административного законодательства. Иными словами, административно-правовое управление соотносится с государственным управлением как частное с общим. Государственное управление шире как по кругу субъектов, так и по складывающимся при этом общественным отношениям. Так субъектный состав при государственном управлении включает в себя не только органы государственной исполнительной власти, но кроме того предполагает деятельность органов иных ветвей власти (судебной, законодательной), которые осуществляют государственное управление (в том числе и в аспекте реформирования) в пределах предоставленных им действующим законодательством полномочий. Кроме того, складывающиеся при государственном управлении правоотношения опосредованы не только нормами административного, но и иных отраслей права. В данной связи восприятие государственного управления вообще и в области реформирования в частности в узком смысле не имеет не только теоретических, но и практических оснований, поскольку с принятием в 1993 году новой Конституции Российской Федерации характеристика органов исполнительной власти как органов государственного управления (существовавшая в советский период) утратила юридическую силу.
Исходя из положений Конституции Российской Федерации (ст. 10) о разделении государственной власти в Российской Федерации на исполнительную, законодательную и судебную, представляется обоснованным, отказавшись от «узкого» смысла государственного управления, выделить следующие его виды: законодательное, судебное и исполнительное. Следует отметить, что исполнительное государственное управление включает в себя две составляющих: собственно административно-правовое управление, осуществляемое органами исполнительной власти и распорядительное, осуществляемое иными субъектами, наделенными властными полномочиями, но не относящимися к органам исполнительной власти (например, органы местного самоуправления, которым переданы соответствующие государственные полномочия от органов исполнительной власти и проч.).
Таким образом мы вплотную приблизились к определению места административно-правового управления реформированием в общей системе управления, которое может быть сформулировано как осуществляемое органами исполнительной власти административно-правовое, исполнительное, государственное, публичное и социальное управление.
Административно-правовое управление наиболее характерно именно для реформирования. Это обусловлено фактическим и юридическим статусом исполнительной власти по отношению к иным ветвям государственной власти. Убедительно доказывает управленческое «первенство» исполнительной власти профессор А.Д. Керимов, который пишет: «в тех странах, где на практике последовательно проводится принцип разделения властей, первостепенная, можно даже сказать главенствующая роль в их политических системах принадлежит исполнительной власти.... доказательств (или проявлений) могущества или доминирования исполнительной власти над другими ветвями власти множество. Приведем лишь некоторые из них. Именно исполнительная власть, на вершине которой находится Правительство, сосредоточивает в своих руках неизмеримо большие по сравнению с другими ветвями государственной власти финансовые, материально-технические, технико-технологические, организационные, людские и иные ресурсы. Именно она обладает сегодня наиболее полной, если не сказать исчерпывающей информацией о процессах, происходящих во всех сферах жизнедеятельности общественного организма и на международной арене... Кроме того, правительство сегодня располагает чрезвычайно большими возможностями воздействия на все другие государственно-властные структуры, и прежде всего на парламент. Так, в частности, оно активнейшим образом вторгается в сферу, традиционно считавшуюся сферой исключительной компетенции высшего представительного учреждения, а именно в законодательный процесс»[19]. Аналогичная точка зрения высказывается авторским коллективом Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации под руководством Г.В. Атаманчука, где исполнительная власть прямо называется «основной частью государственного аппарата»[20]. Все вышеизложенное в полной мере относится к такого рода государственной управленческой деятельности как реформирование. Действительно, исполнительная власть наиболее предметно связана с общественными потребностями, она является центральным звеном в непосредственном управлении обществом, следовательно, ни одна реформа не минует участия органов исполнительной власти. В данной связи, не преуменьшая значение деятельности иных ветвей власти в области государственного управления реформированием, это подтверждает вывод о необходимости преимущественной нормативной формализации процессов именно административно-правового управления реформированием.
Необходимо отдельно остановиться на определении сфер и целей административно-правового управления реформированием. Цель административно-правового управления реформированием всегда состоит в изменении отдельных сфер общественного устройства или их совокупности. В этом состоит ее отличие от целей государственного управления, которое, как уже отмечалось, имеет целью упорядочение, сохранение или преобразование (изменение) общественной жизнедеятельности людей. Представляется необоснованным определять сферу административно-правового управления реформированием через перечисление конкретных сфер приложения управленческих усилий органов исполнительной власти. В силу комплексного характера реформирования как объекта административного управления (см. § 1 Главы 1), а также отмеченной ранее его социальной природы, сферой административно-правовое управления реформированием всегда является общественное устройство, понимаемое нами не как «исторически конкретная система общественных отношений, т. е. организация общества, обусловленная определенным уровнем производства, распределения и обмена продуктов, характерными особенностями общественного сознания и традициями взаимодействия людей в разных сферах жизни”[21], а как социальное взаимодействие людей вообще, обусловленное социальной природой человека как биологического вида, отмеченной еще Аристотелем («человек это общественное животное»). Как справедливо отмечает Г.В. Атаманчук «человек потому и имеет социальную сущность, что нуждается в других»[22]. Разумеется, управляемым объектом при административно-правовом управлении реформированием всегда будет являться человек, вне зависимости от того, что подвергается реформированию: сфера производства металлопрокатных станков или избирательная технология государства. В этом смысле можно говорить о приоритетности управляемых объектов при административно-правовом управлении реформированием перед субъектами управления – уполномоченными органами исполнительной власти.
Содержательная направленность административно-правового управления реформированием характеризуется не тем, что оно направлено на прогрессивное или положительное изменение, а тем, что его целью всегда является перевод объекта управления (сферы общественного устройства) в новое состояние. Как уже отмечалось ранее в настоящем исследовании, мы отказываемся от характеристик положительной, прогрессивной или иной позитивной направленности изменений или преобразований в качестве существенного признака реформирования. Не «положительность» или «прогрессивность» является ключевым для понимания административно-правовой природы реформирования, а субъектный и содержательный состав такой деятельности. Аналогичным образом, при административно-правовом управлении реформированием содержательная направленность такого управления состоит не в «прогрессивности», а в достижении цели изменения или преобразования одной или нескольких сфер общественного устройства. В этом смысле административно-правовое управление реформированием отличается от государственного управления иными процессами, которое направлено на поддержание существующей сферы отношений, обеспечение ее нормального, устойчивого функционирования, упорядочение, словом, на ее сохранение.
При административно-правовом управлении реформированием, как правило, не создаются новые сферы общественного устройства, они лишь подвергаются изменению. Такое утверждение справедливо даже принимая во внимание, что в отдельных случаях, результатом реформирования становится появление новых видов общественных отношений. Иными словами, появление новых видов правоотношений в результате реформирования не означает появления новых видов общественного устройства. Общественное устройство, как уже отмечалось, понимается нами в широком смысле, как социальное взаимодействие вообще. Создать новое социальное взаимодействие невозможно ни при одном реформировании, так как оно имманентно присуще человеку как биологическому виду с момента его появления как homo sapiens. Аналогичным образом, невозможно прекратить социальное взаимодействие, даже изменив систему складывающихся при этом правоотношений. Так, например, социальное взаимодействие между помещиками и крестьянами существовало и до и после крестьянской реформы, а отмена крепостного права в России лишь изменила порядок такого социального взаимодействия. Реформирование электроэнергетики не создает и не прекращает социального взаимодействия между субъектами, участвующими в процессах производства, передачи, диспетчирования и потребления электрической энергии, оно лишь изменяет его, переводит его в новое состояние.
Особый интерес представляет рассмотрение вопроса о соотношении административно-правового управления реформированием с государственной управленческой деятельностью. Как уже отмечалось, многие исследователи рассматривают государственное управление как деятельность органов государственной, в том числе исполнительной власти. В случае административно-правового управления реформированием такой подход не вполне оправдан. Как известно, согласно теории деятельности, деятельность представляет собой процесс активного, осмысленного взаимодействия субъекта с миром, в процессе которого такой субъект удовлетворяет какие-либо свои потребности[23]. Сущность управленческой деятельности понимается: а) как особая функция общественного труда, через которую раскрываются функции «согласования» и «координации», подчеркивается целесообразность, системный характер управленческой деятельности, ее сложная структура, многообразие функций и зависимость от противоречивого воздействия внешней среды; б) как «руководство», то есть как целенаправленное воздействие на объект управления. Один из ведущих теоретиков государственного управления Г.В. Атаманчук рассматривает государственную управленческую деятельность как «явление прикладного характера, ибо она не имеет самоценности, а призвана обслуживать реализацию целей и функций управления, обеспечивать подготовку и проведение в жизнь управленческих решений и действий»[24]. По его мнению она характеризуется интеллектуальным содержанием, является сложным информационным, коллективистским социально-психологическим явлением[25].
С этой точки зрения, как уже отмечалось в Главе 1, понятие реформирования может рассматриваться как вид государственной управленческой деятельности, однако административно-правовое управление реформированием имеет иную правовую природу и содержательную направленность. Государственная управленческая деятельность не может быть приравнена к понятию государственное управление[26]. Разумеется любое управление невозможно осуществлять вне деятельности, однако этот термин не раскрывает правовой природы, сущности и содержательной направленности административно-правового управления реформированием, которые состоят в применении органами исполнительной власти различных форм управления, имеющих свое содержание, цели, задачи и функции, связанные с изменением объекта управления – одной или нескольких сфер общественного устройства, переводом его в новое состояние. Любая деятельность имеет свое собственное содержание, а любое управление свою форму, следовательно, ключевым для понятия административно-правового управления реформированием становится форма управления, которая является внешним выражением деятельности, но не самой деятельностью. Большинство исследователей в целом сходятся в определении форм административно-правового управления, несмотря на различие в наименовании самого термина («форма государственного управления», «форма управленческих действий», «форма осуществления исполнительной власти» и т.д.) Как правило, форма управления понимается как «оформленное поведение властного субъекта административного права, осуществленное им в рамках его компетенции в целях реализации функций государственного управления»[27].
Формы административно-правового управления реформированием характеризуются отсутствием их процессуальных форм, то есть отсутствием нормативной юридической формализации оснований совершения управленческих действий, важнейших этапов, порядка контроля и проч. Отсутствие правовой регламентации процессуальных форм административно-правового управления реформированием приводит к снижению его эффективности, произвольности, а зачастую и к нарушению законности.
Кроме того, особенностью форм административно-правового управления реформированием является превалирование публично- правовых (то есть установленных публичным правом) форм управления. Значение частноправовых форм управления в административно-правовом управлении реформированием невелико. Формы административно-правового управления реформированием практически во всех случаях имеют внешнюю направленность, то есть воздействуют на сферы общественного устройства, а не на деятельность подчиненного управленческого аппарата. Используя классификацию форм государственного управления, предложенную Ю.Н. Стариловым, можно отметить, что административно-правовое управление реформированием как правило, выражается в правоустановительных (связанных с созданием правовых норм, разработкой, обсуждением и принятием правовых актов управления) и регулятивных (направленных на создание необходимых условий для осуществления позитивного публичного управления, обеспечивающего благосостояние государства и общества) формах[28].
Для административно-правового управления реформированием характерны две основных формы: акты государственного управления и административные договоры. Акты государственного управления в области административно-правового управления реформированием воспринимаются нами в широком смысле, то есть не только как документарно оформленные решения уполномоченных в области реформирования органов исполнительной власти, принимаемые в установленном порядке в виде нормативного, индивидуального или смешанного предписания, но и как действия таких органов, влекущие определенные юридические последствия.
Так, например, нормативным актом административно-правового управления реформированием в сфере электроэнергетики являются «Правила оптового рынка электрической энергии (мощности) переходного периода» (утв. Постановлением Правительства РФ от 24.10.2003 № 643[29]) , индивидуальным актом – распоряжение Правительства РФ от 22.01.2002 № 57-р «Об утверждении состава комиссии Правительства Российской Федерации по реформированию электроэнергетики»[30], смешанным – Постановление Правительства РФ от 16.09.2003 № 576 «Об уполномоченном федеральном органе исполнительной власти по обеспечению государственного контроля за деятельностью администратора торговой системы оптового рынка электрической энергии (мощности)» [31].
Рассматривая такую форму административно-правового управления реформированием как административный договор, следует четко отграничивать это понятие от гражданско-правовых договоров, которые могут заключаться уполномоченными в области административно-правового управления реформированием органами исполнительной власти. В данной связи следует отметить, что в отношениях, возникающих в связи с заключением разного рода соглашений на поставку работ, оказание услуг (например, по экспертной поддержке реформирования) и выполнение работ одной из сторон которых является уполномоченный в области административно-правового управления реформированием орган исполнительной власти, административно-правовое начало отсутствует. Здесь налицо отношения гражданско-правовой природы, которые хотя и способствуют повышению эффективности государственного управления реформированием, они не могут рассматриваться в качестве формы административно-правового управления. Административный договор при административно-правовом управлении реформированием это соглашение между двумя и более органами исполнительной власти, касающееся организации управленческого процесса при реформировании, например, вопросов передачи осуществления части государственно-властных полномочий от одного субъекта управления другому, порядка организации совместной управленческой деятельности в целях ее согласованности и полноты и проч.
Несмотря на то, что в практике административно-правового управления реформированием в России такое явление как административный договор пока не получило широкого применения[32], его значение для эффективности процессов такого управления вряд ли может быть преувеличено. Достаточно обратиться к опыту международного государственного управления реформированием[33] и зарубежной административно-правовой теории[34], которые изобилуют примерами подобного рода.
Обобщая характеристику особенностей форм административно-правового управления реформированием, необходимо отметить, что они прежде всего должны соответствовать содержанию реформирования как особому виду государственной управленческой деятельности, то есть обеспечивать эффективное выполнение целей и задач реформирования с наименьшими материальными и временными затратами для государства и общества. Кроме того, процессуальная формализация административно-правового управления реформированием должна устанавливать процессуальный статус субъектов и объектов такого управления, а также определять порядок принятия управленческих решений.
В процессе реформирования неизбежно возникают административно-управленческие отношения, теоретическое осмысление которых, как правило, вызывает трудности, поскольку различными авторами выделяются различные признаки административно-правовых отношений[35].
Выявленные нами в Главе 1 особенности реформирования как объекта административно-правового управления, позволяют сформулировать следующие характеристики, возникающих при реформировании административных правоотношений:
1) административно-правовые отношения при реформировании возникают в процессе отношений государственного управления, тем самым являясь их частью. При этом административно-правовые отношения при реформировании регламентируют и направляют государственные управленческие отношения и являются по своей сути организационно-правовыми, то есть с их помощью упорядочивается процесс государственного управления в целом.
2) административно-правовые отношения при реформировании имеют в качестве обязательного субъекта органы исполнительной власти. При этом участниками административно-правовых отношений могут быть и иные государственные и негосударственные образования. Общество в целом становится участником и возникающих при реформировании административных правоотношений и в конечном итоге выгодоприобретателем в силу специфики реформирования как особой государственной управленческой деятельности, направленной на общее благо.
3) административно-правовые отношения при реформировании, как правило, имеют характер властеотношений, возникающих между реформируемым объектом и субъектом реформирования (органом исполнительной власти ответственным за реформирование данного объекта). Это однако не означает, что административно-правовые отношения при реформировании не могут иметь характер равенства сторон, поскольку они характеризуются как вертикальной, так и горизонтальной (координационной) правовой природой, проявляющейся по справедливому мнению Д.А. Бахраха в том, что их субъекты «прямо не подчиняются друг другу, а вступают в отношения относительного равенства в целях решения управленческого вопроса»[36]. При административно-правовом управлении реформированием это происходит в исключительных случаях (например, при рассмотрении споров, в том числе в административном порядке, заключении административных договоров и иных соглашений на межведомственном уровне).
4) административно-правовые отношения при реформировании имеют как материальную, так и процессуальную составляющие. При этом, как уже отмечалось, современный уровень развития системы административно-правового управления свидетельствует о недостаточном уровне теоретической и практической проработки вопросов процессуальных отношений при реформировании[37].
Особенностью административно-правового управления реформированием выступает особый характер реформирования как объекта административного правоотношения. В наиболее общем представлении под объектом правоотношения понимаются те «материальные и духовные блага, предоставлением и использованием которых удовлетворяются интересы управомоченной стороны правоотношения»[38].
Подходы к определению объекта административно-правового отношения в настоящее время в науке административного права неоднозначны и приобретают все более дискуссионный характер. Так, по мнению одних авторов «объектом административного правоотношения являются вол
