СИНЮГИН |
||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||||
| Уровень государственной власти | Институциональная основа административно-правового управления реформированием | ||||||
| Президент Российской Федерации | |||||||
| Административно-правовое управление реформированием | Исполнительно-распорядительное управление реформированием | ||||||
| Наделение государственно-властными полномочиями | |||||||
| + | _ | ||||||
| Федеральный | Правительство Российской Федерации | Федеральные органы исполнительной власти и их внутренние подразделения | Государственные органы, государственные учреждения и государственные корпорации | Органы саморегулирования и органы местного самоуправления, которым делегированы полномочия | Обеспечительные (совещательно-консультационные) образования | ||
| Региональный | Высшее должностное лицо субъекта Российской Федерации | Высший исполнительный орган субъекта Российской Федерации | Органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации | Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти | Государственные учреждения | ||
Решающее значение для эффективности процессов административно-правового управления реформированием как в Российской Федерации, так и за рубежом имеет система, структура и полномочия федеральных органов исполнительной власти, которые обеспечивают целенаправленное управляющее воздействие на соответствующую сферу общественных отношений (или их совокупность) для перевода его (их) в новое состояние.
Система федеральных органов исполнительной власти в сфере административно-правового управления реформированием включает в себя Правительство Российской Федерации, а также иные федеральные органы исполнительной власти: федеральные министерства, федеральные службы и федеральные агентства.
Несмотря на отсутствие прямого указания в законодательстве на включение Правительства Российской Федерации в состав системы федеральных органов исполнительной власти[2], Постановлением Конституционного суда Российской Федерации № 2-П от 27.01.1999 г.[3] было определено, что исходя из положений ст. 71 (пункт «г») и 76 (часть 1) Конституции Российской Федерации во взаимосвязи с ее статьями 5 (часть 3), 10, 11, 72 (пункт «н.»), 77, 78 (часть 1) и 110 следует, что в систему федеральных органов исполнительной власти входят Правительство Российской Федерации, состоящее из председателя Правительства Российской Федерации, заместителей Председателя Правительства Российской Федерации и федеральных министров, а также министерства и другие федеральные органы исполнительной власти, которые определяются на основании Конституции Российской Федерации, Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации»[4] и иных федеральных законов.
Согласно Федеральному конституционному закону «О Правительстве Российской Федерации» (далее также ФКЗ), Правительство является коллегиальным органом, возглавляющим единую систему исполнительной власти в Российской Федерации (ст.1).
С точки зрения административно-правового управления реформированием Правительство Российской Федерации представляет собой орган общего управления и общей компетенции, который осуществляет следующие группы полномочий в рассматриваемой сфере:
1) Осуществляет руководство федеральными органами исполнительной власти, подведомственными Правительству Российской Федерации и участвующими в административно-правовом управлении реформированием. Это важнейшая группа полномочий Правительства Российской Федерации включает в себя следующие составляющие:
а) Определение компетенции федеральных органов исполнительной власти, участвующих в административно-правовом управлении реформированием, а также установление предельной численности работников таких органов, их аппаратов и размера ассигнований на содержание этих аппаратов в пределах средств, предусмотренных на эти цели в федеральном бюджете. Данное полномочие Правительства реализуется посредством утверждения положений о федеральных органах исполнительной власти, распределяющих функции между федеральными органами исполнительной власти. Так, например, постановлением Правительства Российской Федерации № 901 от 29.11. 2000 г. было утверждено положение о Министерстве сельского хозяйства Российской Федерации, которым указанное министерство наделялось полномочиями по реформированию сметно-нормативной базы ценообразования в сельском строительстве (п.п.28) п.6), а также по участию в осуществлении земельной реформы в сельской местности (п.п. 4) п. 6.).
б) Координация деятельности федеральных органов исполнительной власти, участвующих в административно-правовом управлении реформированием. Данное полномочие включает в себя три составляющие: во-первых, координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти подведомственных самому Правительству Российской Федерации (ст.25 ФКЗ), во-вторых, координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти, руководство которыми осуществляет Президент Российской Федерации (ст. 32 ФКЗ), в-третьих: координацию деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации (ст. 43 ФКЗ). Координация выражается в данном случае в управленческом воздействии на указанных субъектов не затрагивающая их оперативной самостоятельности. Важно подчеркнуть, что Правительство Российской Федерации обладает координационными полномочиями также в отношении таких органов исполнительной власти, которые не находятся в его непосредственном подчинении. Так, например, реализацией функции координации можно считать утверждение Правительством Российской Федерации Положения о предоставлении в 2008-2009 гг. субсидий на реформирование региональных и муниципальных финансов[5], устанавливающее основания, порядок и условия такого предоставления, в том числе порядок отбора субъектов Российской Федерации для предоставления субсидий.
в) Контроль и направление деятельности федеральных органов исполнительной власти, уполномоченных в области административно-правового управления реформированием. Данные полномочия базируются на нормах ст. 12 и ст. 13 ФКЗ. Одной из форм такого контроля является предусмотренное ст. 12 ФКЗ право Правительства Российской Федерации на отмену и приостановку актов федеральных органов исполнительной власти. Так, например, распоряжением Правительства Российской Федерации № 185-р от 13.02.2003 г.[6] были отменены отдельные приказы Госкомрыболовства России.
г) Определение порядка создания и деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, определение их основных задач и функций в области реформирования. Так, согласно постановлению Правительства Российской Федерации № 491 от 27.05.1993 г. «О порядке создания и деятельности территориальных органов министерств и ведомств Российской Федерации»[7], территориальные органы федеральных органов исполнительной власти:
- принимают участие в соответствии с профилем их деятельности в выработке мер и способов государственного регулирования социально-экономического развития субъектов Российской Федерации в условиях проведения экономической реформы;
- участвуют в совместной работе с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации по разработке и реализации мероприятий, предусмотренных Программой углубления экономических реформ и касающихся сферы их деятельности;
- систематически информируют министерства и ведомства Российской Федерации, орган исполнительной власти субъектов Российской Федерации о проводимой ими работе в регионах в условиях экономической реформы.
Кроме того, территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, согласно данному постановлению обладают правом принимать участие в разработке программ, концепций, схем и других документов, связанных с вопросами реализации экономической реформы (п.11).
д) Оказание поддержки в реализации мероприятий по реформированию. Ярким примером реализации данной группы полномочий является постановление Правительства Российской Федерации № 97 от 19.02.2008 г. «Об оказании в 2008 г. поддержки федеральным органам исполнительной власти, а также высшим исполнительным органам государственной власти субъектов Российской Федерации в проведении административной реформы»[8], согласно которому указанным органам государственной власти на конкурсной основе отбора по результатам предоставляются средства на проведение мероприятий по административной реформе, предусмотренных Концепцией административной реформы в Российской Федерации в 2006-2010 гг., одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 25.10.2005 г. № 1789-р[9].
2) Учреждает организации, образовывает координационные, совещательные органы, а также органы при Правительстве Российской Федерации по вопросам реформирования. Данная группа полномочий базируется на положениях ст. 12 ФКЗ и реализуется Правительством Российской Федерации наиболее активно именно в сфере реформирования. Так, например, актами Правительства Российской Федерации в различное время образовывались Комиссия по проведению административной реформы (постановление № 451 от 31.07.2003 г.[10]), Комиссия по экономической реформе (постановление № 375 от 05.04.1999 г.)[11], Рабочая группа по вопросам планирования и совершенствования механизмов управления административной реформой (распоряжение № 1444-р от 15.11.2004 г.[12]) и др. Правовое положение таких образований различно, однако можно выделить следующие обобщающие характеристики:
- не обладают статусом органов государственной власти и не наделены государственно-властными полномочиями;
- осуществляют функции экспертного центра, осуществляющего рассмотрение и подготовку предложений и материалов для федеральных органов исполнительной власти, связанных с реформированием соответствующей сферы общественных отношений;
- призваны обеспечить общественное согласие при подготовке, реализации и контроле за реформированием за счет учета мнений всех заинтересованных сторон,
- объединяют в своем составе наиболее авторитетных специалистов в реформируемой сфере, представителей научных организаций и органов государственной власти;
- осуществляют координацию работы, участвующих в процессах административно-правового управления реформированием заинтересованных лиц.
Важно отметить, что помимо указанных выше консультационно-совещательных образований Правительство Российской Федерации вправе создавать федеральные государственные учреждения, которые наделяются определенными исполнительно-распорядительными полномочиями в области управления реформированием, которые будут рассмотрены ниже более подробно.
3) Реализует право законодательной инициативы по вопросам реформирования. Право законодательной инициативы принадлежит Правительству Российской Федерации на основании ст. 104 Конституции Российской Федерации. Можно без преувеличения говорить о том, что большинство законопроектов по вопросам социально-экономического реформирования России вносились в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации Правительством Российской Федерации. Так, например, распоряжением Правительства Российской Федерации № 715-р от 06.06.2005 г. в Государственную Думу был внесен проект Федерального закона «О внесении изменений в Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2005 г.», содержащий положения о финансировании новых законодательных актов, связанных с обеспечением социальных реформ[13]. В разное время Правительством Российской Федерации были внесены в Государственную Думу пакеты законопроектов о реформировании электроэнергетики, железнодорожной отрасли, сферы транспорта, связи и других отраслей экономики. Одновременно с внесением законопроектов по вопросам реформирования Правительство Российской Федерации назначает своего официального представителя при рассмотрении данного законопроекта палатами Федерального Собрания Российской Федерации.
4) Осуществляет программно-целевое управление реформированием. В последние годы широкое распространение получила практика программно-целевого управления в сфере реформирования отдельных сфер общественного устройства, которая рассматривается Ю.А. Тихомировым как «способ воздействия на различные социальные и иные процессы»[14]. При программно-целевом управлении Правительство Российской Федерации разрабатывает и утверждает федеральную целевую программу, которая содержит комплекс взаимоувязанных по задачам, ресурсам и срокам осуществления мероприятий научно-исследовательского, опытно-конструкторского, производственного, социально-экономического, организационно-хозяйственного и иного характера, которые обеспечивают эффективное решение системных проблем в области государственного, экономического, экологического, социального и культурного развития Российской Федерации. Так, например, постановлением Правительства № 694 от 26.06.1999 г. была утверждена Федеральная целевая программа «Развитие земельной реформы в Российской Федерации на 1999-2002 гг.»[15], направленная на повышение эффективности использования земли, создание условий для увеличения социального, инвестиционного, производительного потенциала земли и превращение ее в самостоятельный фактор экономического роста. Механизмы программно-целевого управления при реформировании, используемые Правительством Российской Федерации предполагают определение одного или нескольких федеральных органов исполнительной власти – государственных заказчиков программы, которые управляют действиями ее исполнителей и обеспечивают эффективное использование средств, ассигнованных на реализацию программных мероприятий. Так, например, государственным заказчиком подпрограммы «Реформирование и модернизация жилищно-коммунального комплекса Российской Федерации» Федеральной целевой программы «Жилище» на 2002-2010 гг.» являлся Государственный комитет по строительству и жилищно-коммунальному комплексу (в настоящее время его функции переданы Министерству регионального развития Российской Федерации) [16]
5) Определяет основные содержательные направления и планы реформирования в социально-экономической сфере. Правительство Российской Федерации реализует данное полномочие как непосредственно путем утверждения содержательных концепций реформирования (например Концепция реформирования органов и учреждений юстиции Российской Федерации,[17] Концепция реформирования предприятий и иных коммерческих организаций,[18] Концепция реформирования межбюджетных отношений[19]), так и опосредованно через утверждение программ социально-экономического развития России (например Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу 2006-2008 гг.[20]). В таких программах Правительство Российской Федерации дает оценку деятельности федеральных органов исполнительной власти в области административно-правового управления реформированием, а также определяет необходимые меры по совершенствованию такого управления. Так, например, в Программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002-2004 гг.)[21] вопросам реформирования здравоохранения и пенсионной реформе посвящены самостоятельные разделы (п.п. 2.6. и 2.10.).
Кроме того, Правительство Российской Федерации разрабатывает (совместно с заинтересованными органами государственной власти и хозяйствующими субъектами) и утверждает Планы реформирования, содержащие перечень конкретных мероприятий, сроки реализации и ответственных за их выполнение лиц. Такие планы реформирования были утверждены для электроэнергетики (распоряжения № 1040-р от 03.08.2001 г.[22], 471-р от 05.04.2002 г.[23], 865-р от 27.06.2003 г.[24], 1526-р от 21.10.2003 г.[25], 1739-р от 28.11.2003 г.[26], 189-р от 10.02.2004 г.[27], 268-р от 25.02. 2004 г.[28]) , железнодорожного транспорта (постановление № 283 от 06.05.2003 г.[29], распоряжения № 1094-р от 10.08.2006 г.[30], 1960-р от 29.12.2007 г.[31]), межбюджетных отношений (распоряжения № 1718-р от 04.12.1998 г.[32], 1368-р от 03.09.1999 г.[33], 780-р от 06.06.2000 г.[34]), пенсионной системы (распоряжение № 1470-р от 17.09.1999 г.[35]), науки (распоряжение № 573-р от 20.05.1998 г.[36]), экономической реформы (постановления № 160 от 23.02.1993 г.[37], № 393 от 28.04.1993 г.[38], № 581 от 20.06.1993 г.[39], № 654 от 12.07.1993 г.[40], № 782 от 10.08.1993 г.[41], № 775 от 11.08.1993 г.[42], № 955 от 22.09.1993 г.[43], № 1035 от 11.10.1993 г.[44], № 1066 от 23.10.1993 г.[45], № 1245 от 29.11. 1993 г.[46], № 1283 от 13.12.1993 г.[47], № 106 от 10.02. 1994 г.[48], № 850 от 18.07.1994 г.[49], распоряжения № 1310-р от 23.07.1993 г.[50], № 795-р от 31.05.1994 г.[51]).
Правоприменительная практика реализации правительственных планов по реформированию свидетельствуют о практически повсеместном несоблюдении сроков реализации предусмотренных в них мероприятий, что предопределяет многочисленность вносимых в них изменений. Такая ситуация обусловлена прежде всего уже отмечавшейся спецификой корректировки государственной управленческой деятельности при реформировании, которая состоит в совершении каждого последующего действия с учетом оценки результатов предыдущего и в соотнесении с изменившейся ситуацией.
На уровне федеральных органов исполнительной власти традиционным для российской правовой системы является закрепление за такими органами функций по реформированию некоторых входящих в их компетенцию направлений их собственной деятельности. Так, например, постановлением Правительства РФ от 03.06.2002 N 377 "Об утверждении положения о Министерстве имущественных отношений Российской Федерации"[52] предусматривалось, что министерство «формирует предложения по совершенствованию методов реформирования имущественных и земельных отношений в целях повышения эффективности экономики и ее социальной ориентации».
Зачастую, федеральные органы исполнительной власти создавали специальные внутренние подразделения (департаменты, управления), предметом деятельности которых становилось административно-правовое управление реформированием[53].
В данном случае административно-правовое управление реформированием хотя и имело место, но осуществлялось без учета комплексного характера реформирования как особого вида государственной управленческой деятельности. Речь здесь может идти скорее об управлении преобразованиями, а не о реформировании. Административно-правовое управление реформированием осуществляется без отграничения от процессов государственного управления текущей деятельностью (государственного функционирования), что существенным образом снижает его эффективность.
Особым случаем комплексного подхода к административно-правовому управлению реформированием является деятельность Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации[54]. В российской правоприменительной практике это была первая попытка создания специального федерального органа государственной власти, предметом деятельности которого станет не функциональная, а системная деятельность по изменению общественных отношений по отдельным сферам и в совокупности (государственное реформирование).
Так, начиная с 2000 года, в положении о Министерстве экономического развития и торговли Российской Федерации[55] прямо указывалось, что министерство разрабатывает совместно с другими федеральными органами исполнительной власти государственную политику в области реформирования предприятий (организаций), осуществляет общее методическое руководство реформированием и координацию деятельности федеральных органов исполнительной власти в этой области, проводит анализ и оценку эффективности реализуемых мероприятий (пп.23 п.7).
Результаты деятельности Министерства в данной сфере можно в целом признать удовлетворительными, способствовавшими социально-экономическому развитию России. Деятельность Министерства высоко оценивалась как руководством страны, так и международными институтами. Качество государственного управления проводимыми в начале 2000-х годов реформами существенно возросло по сравнению с периодом 90-х. Вместе с тем, Министерство не осуществляло непосредственного административно-правового управления реформированием, которое обеспечивалось отраслевыми органами управления, оно осуществляло лишь координационную и аналитическую функции управления, задавало иным федеральным органам исполнительной власти стратегический вектор развития, прежде всего, в сфере экономических реформ. Кроме того, недостатком в реформаторской деятельности министерства стал его равный статус по отношению к иным федеральным органам исполнительной власти, что зачастую приводило к игнорированию его предложений с их стороны. Наконец, деятельность министерства экономического развития и торговли не была вполне свободной от иной функциональной деятельности, не связанной с управлением реформированием, что также сказывалось на его эффективности. Так, например, Министерство осуществляло в установленном порядке реализацию мер нетарифного регулирования внешнеторговой деятельности, в том числе выдачу лицензий на осуществление операций по экспорту и импорту, а также лицензий на осуществление деятельности по экспорту и/или импорту товаров.
С началом нового этапа административной реформы в 2004 г. Министерство экономического развития и торговли лишилось своего статуса координационного центра управления реформированием и трансформировалось в функциональный орган управления экономикой страны[56].
Таким образом, можно сделать вывод о наличии в системе федеральных органов исполнительной власти функционально – специализированных образований, функционирующих в форме органов государственной власти или их внутренних структурных подразделений, осуществляющих как государственное управление текущей деятельностью (административно-правовое функционирование), так и деятельностью по изменению отдельных сфер общественного устройства или их совокупности (административно-правовое реформирование).
Рассмотренные примеры свидетельствуют, что попытки системного подхода к административно-правовому управлению реформированием на федеральном уровне в российской правоприменительной практике имели место только в отношении экономических реформ, однако функциональная деятельность исполнительных органов государственной власти так и не была в полной мере de jure и de facto отграничена от деятельности по государственному реформированию. Это привело к снижению эффективности административно-правового управления реформированием в целом.
Важным пробелом в системе административно-правового управления реформированием является отсутствие правового регулирования в области ответственности органов исполнительной власти и должностных лиц за действия (бездействие), связанные с реформированием. О необходимости формализации составов правонарушений в области административно-правового управления реформированием свидетельствует многочисленная судебная практика по делам о нарушениях прав граждан Российской Федерации при реформировании[57]. Большинство решений высших судебных инстанций Российской Федерации по вопросам реформирования связано с рассмотрением вопросов о признании незаконными актов федеральных органов исполнительной власти в области реформирования, а также о нарушении такими актами прав и законных интересов заявителей. В настоящее время судебная практика идет по пути отказа в удовлетворении таких требований в части актов федеральных органов исполнительной власти, однако имеются примеры признания незаконными актов региональных органов исполнительной власти[58]. Такой подход судебных инстанций обусловлен отсутствием достаточной правовой регламентации полномочий в области реформирования органов исполнительной власти, а также отсутствием норм о пределах и основаниях ответственности органов исполнительной власти и их должностных лиц в данной сфере.
По мнению ряда исследователей, в настоящее время реформирование становится доминирующим в деятельности органов государственной власти[59], является во многом основанием для оценки эффективности их деятельности в целом. Это позволяет говорить о необходимости поиска новых путей организации административно-правового управления реформированием с учетом накопленного опыта преобразований, культурно-исторических и социально-экономических особенностей России, а также на основе мировой практики.
Провозглашенный высшим руководством страны тезис о приверженности курсу инновационных преобразований[60], а также комплексный характер реформирования как объекта государственного управления предопределяет возможность создания в современной России специального федерального органа исполнительной власти, ответственного за процессы реформирования в целом и объединяющего в себе функции центра взаимодействия и ответственности за реформирование не только отдельных сфер общественных отношений, но и их совокупности.
[1] Rueff J. L'ordre social, v. 1—2, P., 1945.
[2] Более того, согласно Указу Президента Российской Федерации от 09.03.2004 № 314 в систему федеральных органов исполнительной власти Правительство Российской Федерации не входит.
[3] Постановление Конституционного Суда РФ No. 2-П от 27.01.1999 «О толковании структуры федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ.1999. N 6. Ст. 866.
[4] СЗ РФ.1997. N 51. Ст. 5712.
[5] См. постановление Правительства Российской Федерации № 859 от 12.12.2007 «Об утверждении положения о предоставлении в 2008-2009 гг. субсидий на реформирование региональных и муниципальных финансов» // СЗ РФ. 2007. № 51. Ст. 6371.
[6] СЗ РФ. 2003. N 7. Ст. 707.
[7] Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 31.05.1993. N 22. Ст. 2032.
[8] СЗ РФ. 2008. N 8. Ст. 753.
[9] СЗ РФ. 2005. N 46. Ст. 4720.
[10] СЗ РФ. 2003. N 31. Ст. 3150.
[11] СЗ РФ. 1999. N 15. Ст. 1825.
[12] СЗ РФ. 2004. N 46 (ч. II). Ст. 4564.
[13] Данный закон был подписан Президентом Российской Федерации 05.07.2005 г. под номером 84-ФЗ. //СЗ РФ. 2005. N 28. Ст. 2813.
[14] Тихомиров Ю.А. Указ. соч. С.260.
[15] СЗ РФ. 1999. N 27. Ст. 3379.
[16] Постановление Правительства Российской Федерации № 797 от 17.11.2001 г.// СЗ РФ. 2001. N 49. Ст. 4622.
[17]Постановление Правительства РФ от 07.10.1996 N 1177 "Об утверждении Концепции реформирования органов и учреждений юстиции Российской Федерации" //СЗ РФ. 1996. N 42. Ст. 4806.
[18]Постановление Правительства РФ от 30.10.1997 N 1373 "О реформе предприятий и иных коммерческих организаций" // СЗ РФ. 1997. N 44. Ст. 5078.
[19] Постановление Правительства РФ от 30.07.1998 N 862 "О Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999 - 2001 годах" // СЗ РФ. 1998. N 32. Ст. 3905.
[20] Распоряжение Правительства РФ от 19.01.2006 N 38-р «О программе социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006 - 2008 гг.)» //СЗ РФ. 2006. N 5. Ст. 589.
[21] Распоряжение Правительства РФ от 10.07.2001 N 910-р "О программе социально - экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2002 - 2004 годы)"// СЗ РФ. 2001. N 31. Ст. 3295.
[22] СЗ РФ. 2001. N 33 (часть II). Ст. 3474.
[23] СЗ РФ. 2002. N 15. Ст. 1461.
[24] СЗ РФ. 2003. N 27 (ч. II). Ст. 2835.
… Продолжение »
|