Глава 3.
ИНСТИТУЦИОНАЛЬНАЯ ОСНОВА И ПРАВОПРИМЕНИТЕЛЬНАЯ ПРАКТИКА АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО УПРАВЛЕНИЯ РЕФОРМИРОВАНИЕМ
§ 2. Правовое положение Президента Российской Федерации
и система иных образований, участвующих в административно-правовом управлении реформированием
«За спиной президента всегда стоят кое-какие люди,
которых следовало бы поставить впереди его,
чтобы он мог за ними присматривать»[1]
К.Хаббард
Помимо органов исполнительной власти на федеральном уровне системы государственного управления реформированием в Российской Федерации особое место принадлежит Президенту.
Вопрос о правовом положении Президента Российской Федерации в государственном управлении реформированием тесно связан с широко дебатируемым в современной науке вопросом о правомерности выделения в теории и практике новых ветвей власти. Многие исследователи, базируясь на особом конституционном или законодательном статусе отдельных субъектов (Президент, Центральный банк, Счетная палата, Прокуратура), либо принимая во внимание фактический политический вес того или иного образования (например, Администрации Президента), разделяют такую точку зрения и прямо отмечают, что «формирование новых ветвей власти, как, впрочем, и модификация традиционных, – процесс неизбежный и исторически закономерный»[2].
Особенности правового положения Президента Российской Федерации, который обладает обширными конституционными полномочиями в сфере исполнительной власти, приводят к необходимости определения его места в системе органов, участвующих в государственном управлении реформированием. Ряд исследователей включает Президента Российской Федерации в состав исполнительной ветви власти. Так, например, А.Б. Агапов, делает вывод о том, что «Конституция закрепляет статус федерального Президента как фактического главы исполнительной власти, в то время как Правительство лишь осуществляет отдельные исполнительно-распорядительные функции»[3]. Аналогичный вывод делает В.Н. Суворов, который отмечает, что «Президент Российской Федерации – фактически глава исполнительной власти, верховный руководитель Правительства Российской Федерации, осуществляющий общее стратегическое руководство им»[4]. С такой точкой зрения нельзя согласиться по следующим причинам: во-первых, конституционные полномочия Президента Российской Федерации не ограничиваются только исполнительной властью и в этом смысле он может быть признан частью и главой не только исполнительной, но также законодательной и судебной власти, что разумеется, не соответствует не только духу, но и букве Конституции. Во-вторых, Конституция Российской Федерации (ст. 80) прямо закрепляет за Президентом Российской Федерации правовой статус главы государства и гаранта Конституции, что позволяет сделать вывод о его особом правовом положении, не позволяющем отнести его ни к одной из ветвей власти. Так, по мнению Б.Н. Габричидзе, А.Г. Чернявского, Н.Д. Эриашвили «сведение института Президента к статусу одного из центральных органов исполнительной власти является ущербным для характеристики этого специфического государственного института, не отражает его реальных места, роли и значения в современной политической и государственной жизни»[5].
Аналогичным образом, вряд ли стоит всерьез рассматривать «политический вес» отдельных государственных органов, для обоснования необходимости обособления новой ветви власти, если принимать во внимание, что «огромная роль в политической системе общества»[6] не является юридической категорией.
Действительно, правовой статус Президента Российской Федерации, также как и Президентов иных «президентских» республик не позволяет отнести его ни к одной из трех ветвей государственной власти, что впрочем не нарушает и не противоречит принципу разделения властей на законодательную, исполнительную и судебную и не дает оснований для постановки вопроса о необходимости выделения «президентской» ветви власти. Это свидетельствует о том, что система государственности таких стран находится в стадии формирования, она идет по пути разделения властей, но на современном этапе развития еще нуждается в сохранении особой политической фигуры – главы государства, выполняющего своего рода «координационно-арбитражные функции»[7] в отношении всех трех ветвей власти. По образному выражению В.А. Четвернина «существование в странах с недостаточной государственностью таких органов, которые не укладываются в разделение властей на законодательную, исполнительную и судебную, свидетельствует о том, что в этих странах либо вообще нет разделения властей, либо оно принципиально нарушено»[8].
В данной связи Президент Российской Федерации не входит в систему органов исполнительной власти, осуществляющих административно-правовое управление реформированием и не является субъектом такого управления. Вместе с тем, он обладает рядом полномочий, оказывающих решающее, но опосредованное воздействие на процессы административно-правового управления реформированием. Иными словами, он является субъектом государственного, но не административно-правового управления реформированием. Вывод об опосредованности воздействия Президента Российской Федерации на процессы административно-правового управления реформированием не опровергается наличием в системе федеральных органов исполнительной власти органов, руководство которыми осуществляется непосредственно Президентом Российской Федерации (Министерство обороны Российской Федерации, Министерство юстиции Российской Федерации, Министерство иностранных дел Российской Федерации, Федеральная служба безопасности Российской Федерации, Служба внешней разведки и др.), поскольку осуществляя такое руководство Президент Российской Федерации не приобретает правового положения федерального органа исполнительной власти и не меняет свой статус главы государства и гаранта Конституции.
Вместе с тем, полномочия Президента Российской Федерации в области государственного управления реформированием едва ли могут быть преувеличены. Так, отмеченное ранее «проникновение» Президента во все ветви государственной власти на практике приводит к тому, что он становится своего рода импульсом для деятельности в этой сфере всех органов государственной власти. Так, например, заявления Президента Российской Федерации о необходимости решения демографических проблем[9] послужили основой для реформирования системы государственной поддержки семей, имеющих детей[10]. Провозглашенные в различные годы Президентом Российской Федерации реформа социальных гарантий военнослужащих привела к созданию для них специальной ипотечно-накопительной системы, реформа армии – в числе прочего к сокращению срока срочной военной службы по призыву, административная реформа – к упорядочению системы органов исполнительной власти и их полномочий, бюджетная реформа - к изменениям в налоговой сфере, сокращению налогового бремени и т.д. При этом, инициативы Президента послужили основанием для совместной, согласованной деятельности всех ветвей государственной власти в области реформирования.
Применительно к сфере административно-правового управления реформированием, Президент Российской Федерации реализует следующие группы полномочий, оказывающие влияние на процесс, последовательность и характер реформирования, осуществляемого федеральными органами исполнительной власти:
1) Инициация реформ. В рамках данной группы полномочий Президент Российской Федерации определяет необходимость проведения реформ в соответствующей сфере общественного устройства или их совокупности, реализация которых становится обязательной для органов исполнительной власти. Так, например, в соответствии с Указом Президента Российской Федерации № 1003 от 23.05.1994 «О реформе государственных предприятий»[11] была нормативно закреплена необходимость проведения начиная с 1994 г. реформы государственных предприятий, включающей в том числе прекращение создания новых федеральных государственных предприятий с закреплением за ними государственного имущества на праве полного хозяйственного ведения (п.1 Указа). Проведение реформирования инициируется Президентом Российской Федерации также в форме поручений федеральным органам исполнительной власти о разработки концепций и планов реформ. Так, например, Указом Президента № 673 от 6.07.1995 г. была инициирована разработка Концепции правовой реформы в Российской Федерации[12].
2) Определение основных (приоритетных) направлений реформирования. Осуществляя свои конституционные полномочия, Президент Российской Федерации не всегда ограничивается инициированием процессов реформирования. Как правило, одновременно с признанием необходимости реформирования, обозначаются его приоритетные направления на определенный период времени, которые включают в себя в том числе обязательные для исполнения органами исполнительной власти предписания. Так, например, Указом Президента Российской Федерации № 824 от 23.07.2003 г. «О мерах по проведению административной реформы в 2003-2004 гг.»[13] были обозначены следующие приоритетные направления административной реформы в 2003-2004 гг.:
- ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования;
- исключение дублирования функций и полномочий федеральных органов исполнительной власти;
- развитие системы саморегулируемых организаций в области экономики;
- организационное разделение функций, касающихся регулирования экономической деятельности, надзора и контроля, управления государственным имуществом и предоставления государственными организациями услуг гражданам и юридическим лицам;
- завершение процесса разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, оптимизация деятельности территориальных органов федеральных органов исполнительной власти.
Указом Президента № 568 от 11.06.1997[14] были закреплены следующие направления реформы местного самоуправления на 1997-1998 гг.:
- завершение формирования правовой базы, обеспечивающей становление местного самоуправления;
- создание необходимых условий для формирования финансово-экономической основы местного самоуправления;
- осуществление мер государственной поддержки местного самоуправления.
3) Определение основных положений и системы используемых при реформировании мер. В зависимости от социальной значимости реформируемых сфер общественного устройства Президентом Российской Федерации осуществляется определение основных положений и системы используемых при реформировании мер, которые отражают содержательную направленность административно-правового управления реформированием. Так, например, Указом Президента № 426 т 28.04.1997 г.[15] были определены основные положения структурной реформы в сферах естественных монополий – электроэнергетики, газовой промышленности, железнодорожного транспорта и связи. Аналогичным образом, Указом Президента Российской Федерации № 1116 от 17.09.1998 г.[16] для Правительства Российской Федерации были определены меры по реформированию внутренних войск Министерства внутренних дел Российской Федерации (п.3).
4) Создание специальных образований, уполномоченных в области реформирования. В целях содействия федеральным органам исполнительной власти, Президент Российской Федерации вправе создавать специальные образования, обладающие различным правовым статусом, которые обеспечивают деятельность федеральных органов исполнительной власти в области административно-правового управления реформированием, в том числе:
- осуществляют разработку предложений и рекомендаций по вопросам реформирования для достижения общественного согласия в данной сфере;
- обеспечивают взаимодействие между заинтересованными федеральными органами исполнительной власти, органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации, общественными объединениями, научными и другими организациями при рассмотрении вопросов, связанных с реформированием.
Так, например, в различное время актами Президента Российской Федерации были образованы: Комиссия по вопросам реформирования государственной службы (распоряжение № 436-рп от 15.08.2001 г.[17]), Государственная комиссия Российской Федерации по разработке программы социальных реформ (Указ Президента Российской Федерации от 18.06.1996 г. № 934 «О подготовке программы социальных реформ»[18]), Рабочая группа по подготовке согласованных предложений по развитию земельной реформы в России (распоряжение Президента Российской Федерации № 56-рп от 23.02.1998 г.[19]), Комиссия при Президенте Российской Федерации по взаимодействию федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации при проведении конституционно-правовой реформы в субъектах Российской Федерации (Указ Президента Российской Федерации № 94 от 25.01.1996 г.[20]) Национальный совет при Президенте Российской Федерации по пенсионной реформе (указ Президента Российской Федерации № 137 от 08.02.2001 г.[21]) и другие органы.
5) Выдача поручений федеральным органам исполнительной власти в области административно-правового управления реформированием. Акты Президента Российской Федерации предусматривают выдачу прямых поручений федеральным органам исполнительной власти в области административно-правового управления реформированием, которые обязательны для исполнения. Так, например, Указом Президента Российской Федерации № 725с от 16.07.1997 г. «О первоочередных мерах по реформированию вооруженных сил Российской Федерации и совершенствованию их структуры»[22] Министерству обороны Российской Федерации в числе прочего предписывалось провести поэтапное сокращение штатной численности военнослужащих Вооруженных сил Российской Федерации на 500 тыс. единиц. Указом Президента Российской Федерации № 403 от 23.04. 1997 г. «О дорожной реформе» Правительству Российской Федерации в том числе поручалось утвердить положение об организации общественных работ, предусмотрев их максимальное использование в качестве механизма обеспечения занятости населения в рамках федеральных и региональных программ дорожного строительства.
6) Организационно-ресурсное обеспечение административно-правового управления реформированием. Важную составляющую функций Президента Российской Федерации образует группа полномочий, связанная с организационно-ресурсным обеспечением административно-правового управления реформированием. Так, например, вопросам кадрового обеспечения экономических реформ был посвящен Указ Президента Российской Федерации № 274 от 22.02.1993 г.[23] Указом Президента Российской Федерации № 492 от 05.04.1996 г. «О финансовом механизме поддержки аграрной реформы в Белгородской области»[24] были предусмотрены специальные меры по финансированию агропромышленной реформы путем передачи средств предусмотренных в бюджете 1996 г. на развитие агропромышленного комплекса в специальный Фонд финансовой поддержки агропромышленного производства Белгородской области. В последние годы мерами финансовой поддержки реформирования со стороны Президента Российской Федерации становятся Федеральные целевые программы. Так, например, Указом Президента Российской Федерации № 1437 от 12.12.2005 г.[25] были увеличены объемы финансирования федеральной целевой программы «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 гг.)» в пределах средств, выделенных из федерального бюджета Управлению делами Президента Российской Федерации.
Кроме того, в разное время под эгидой Президента Российской Федерации были проведены общероссийские конференции «Военная реформа в России» (распоряжение Президента Российской Федерации № 167-рп от 07.04.1995 г.[26]), «Меняющаяся Россия: демократия, безопасность, экономические реформы» (распоряжение № 512-рп от 16.09.1992 г.[27]), совещания по вопросам военной реформы (распоряжение Президента Российской Федерации № 306-рп от 04.08.1997 г.[28]), заседания круглого стола по проблемам земельной реформы в Российской Федерации (распоряжение Президента Российской Федерации № 469-рп от 16.11.1997 г.[29]) и другие консультационно-совещательные мероприятия, направленные на выработку согласованных предложений в области реформирования и достижение общественного согласия.
7) Контроль и оценка эффективности административно-правового управления реформированием. Отмечаемое многими административистами «возвышение»[30] Президента Российской Федерации над всеми тремя ветвями власти позволяет ему весьма успешно реализовывать контрольную функцию в отношении органов исполнительной власти, осуществляющих административно-правовое управление реформированием. Так, например, Указом Президента № 2162 от 16.02.1993 г. «Об усилении государственного контроля за использованием и охраной земель при проведении земельной реформы»[31] в отношении граждан, должностных и юридических лиц фактически вводилась система административных штрафов за нарушение утвержденной градостроительной документации при отводе земель, нарушение установленного режима использования земель с особыми условиями использования, за нерациональное использование сельскохозяйственных земель, уклонение от исполнения или несвоевременное исполнение предписаний, выданных должностными лицами органов, осуществляющих государственный контроль за использованием и охраной земель и т.д. Возросший за последние годы авторитет главы государства повлиял на характер осуществляемого им контроля и оценки эффективности административно-правового управления реформированием. Так, в своих ежегодных посланиях Федеральному Собранию Российской Федерации Президент не раз высказывал свою оценку реформаторской деятельности Правительства Российской Федерации и иных органов исполнительной власти, отмечая сопротивление реформам со стороны чиновничьего аппарата, а также нерешительность власти и слабость государства, которые «сводят на нет экономические и другие реформы»[32].
По образному выражению Н.Ю. Хаманевой такое пристальное, постоянное внимание Президента Российской Федерации к организации и деятельности органов исполнительной власти обусловлено тем, что на «исполнительные органы государственной власти падает основная нагрузка по практическому воплощению в жизнь важнейших и наисложнейших задач по реформированию»[33].
В таких условиях, поддержка или напротив лишение доверия со стороны Президента фактически предопределяет судьбу той или иной реформы в деятельности федеральных органов исполнительной власти.
Любопытной с практической и теоретической точки зрения представляется проблема о соотношении компетенции Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации в вопросах реформирования. Как уже отмечалось, и тот и другой орган государственной власти обладает обширнейшими полномочиями в рассматриваемой сфере. Однако, не вызывает сомнения юридическое и фактическое «первенство» Президента Российской Федерации в системе органов государственной власти, наиболее емко сформулированное в 2000 г. в послании Президента Российской Федерации Федеральному собранию: «Только действующий глава государства вправе ставить перед органами власти программные задачи, и только у него есть реальная возможность организовать их эффективное выполнение»[34]. Вместе с тем, следует согласиться с Л.А. Окуньковым, который отмечает, что: «акцент на исключительность прерогативы главы государства в определении основных направлений внутренней и внешней политики и организации ее выполнения может создать ложное представление об отсутствии границ указанного полномочия.»[35].
На наш взгляд конституционная самостоятельность федерального Правительства обозначена и в Конституции Российской Федерации и в принятом на ее основе Федеральном Конституционном Законе «О Правительстве Российской Федерации» вполне четко и однозначно. Так, согласно ст. 10 Конституции Российской Федерации органы исполнительной власти самостоятельны, а в соответствии со ст. 110, исполнительную власть Российской Федерации осуществляет Правительство Российской Федерации. Таким образом, административно-субординационные отношения между Президентом Российской Федерации и Правительством отсутствуют.
С точки зрения процессов административно-правового управления реформированием это означает, как уже отмечалось, что Президент осуществляет государственное, а Правительство административно-правовое управление реформированием. Однако для выяснения соотношения компетенции Президента и Правительства Российской Федерации в области реализации реформирования необходимо рассмотреть конституционное право Президента определять основные направления внутренней и внешней политики (ст. 80 Конституции). По мнению Ю.А. Дмитриева, Президент «определяя основные направления внутренней и внешней политики страны, может их донести до сведения и в своих публичных выступлениях, и в тематических, концептуальных документах»[36]. Фактически это означает, что Президент формулирует такие основные направления, а иные органы государственной власти ( в том числе Правительство Российской Федерации) осуществляет их реализацию. В этом по нашему мнению состоит грань в отношениях в области реализации реформ между Президентом и Правительством.
В части инициирования реформ, Правительство Российской Федерации не лишено права самостоятельного определения направлений внутренней политики в области реформирования, однако это право ограничено социально-экономической сферой. Такой вывод подтверждается и правоприменительной практикой и нормами действующего законодательства. Так, согласно положениям Федерального конституционного закона, общие полномочия Правительства Российской Федерации, предполагают осуществление им самостоятельного регулирования только в социально-экономической сфере (ст.13). Иными словами, Президент инициирует реформирование во всей совокупности сфер общественного устройства (все государственные реформы), а Правительство лишь в сфере социально-экономического развития (социально-экономические реформы). Так, например, Президентом Российской Федерации были инициирована административная реформа, а Правительством - реформа РЖД, при этом реализация обеих реформ обеспечивалась Правительством Российской Федерации и иными федеральными органами исполнительной власти. Соотношение компетенции Президента и Правительства в области инициации и реализации реформирования представлено в таблице 3.
Таблица 3
| | Государственное реформирование | Социально-экономическое реформирование |
| Инициация | Президент Российской Федерации | Президент Российской Федерации Правительство Российской Федерации |
| Реализация | Правительство Российской Федерации Федеральные органы исполнительной власти |
Как уже отмечалось, в процессах государственного исполнительно-распорядительного управления реформированием участвуют и иные образования, наделенные как властными, так и консультационно-экспертными полномочиями, но не относящиеся к органам исполнительной власти (например, государственные учреждения, государственные корпорации, рабочие группы, комиссии по реформированию и проч.).
Как представляется, само по себе появление субъектов управления, которые формально не отнесены к органам исполнительной власти, как и в случае с Президентом Российской Федерации не позволяет говорить о формировании новой ветви власти, скорее речь должна идти о «расширении системы органов исполнительной власти за счет включения в них всех тех органов, которые в настоящем выполняют в государственном аппарате исполнительно-распорядительные функции, оставаясь при этом за рамками системы органов государственной власти».[37] Отсутствие в настоящее время указанных образований в системе и структуре органов исполнительной власти, как представляется, обусловлено не особым родом их деятельности, а необходимостью более гибкого, современного, оперативного управления в рамках исполнительной власти[38].
Деятельность подобных образований (действующих на постоянной основе), соответствует традиционно выделяемым в науке ключевым признакам исполнительной власти:
- наличие у органов, ее осуществляющих государственно-властных полномочий (административной власти)[39];
- подзаконность и подконтрольность, вторичность[40];
- осуществление функций управления и регулирования от имени государства на профессиональной и постоянной основе штатным аппаратом с использованием закрепленных ресурсов[41];
- направленность деятельности на исполнение законов и законодательства в целом[42];
- ответственность за совершаемые управленческие действия и принимаемые административные акты[43].
Такой характер имеет, например, деятельность Администрации Президента Российской Федерации (и входящих в ее состав полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах), которая являясь государственным органом, при этом не относится к органам исполнительной власти и не входит в систему федеральных органов исполнительной власти[44].
Таким образом характер деятельности, позволяющий рассматривать указанные образования как часть исполнительной власти, является по существу единственным объединяющим их признаком. Иной подход приводит к попыткам выделения новых ветвей власти, соответствующих каждому из «особых» органов: «контрольной»[45], «учредительной»[46] и проч.
Применительно к сфере административно-правового управления реформированием следует отметить, что участвующие в таком управлении образования, не наделенные правовым статусом органов исполнительной власти (комиссии, комитеты, центры, рабочие группы, государственные учреждения, государственные корпорации и проч.) не могут быть признаны субъектами такого управления. Такие образования совместно с органами исполнительной власти участвуют в отношениях государственного управления реформированием, осуществляя исполнительно-распорядительное управление и формируют институциональную основу для административно-правового управления реформированием на федеральном и региональном уровнях.
Первой попыткой создания такого образования и одновременно системного подхода к управлению процессами реформирования в период новейшей истории России стало создание при Правительстве РСФСР специального Рабочего центра экономических реформ (РЦЭР)[47].
Предпосылками создания РЦЭР согласно распоряжению Правительства РСФСР от 18.11.1991 N 15-р[48] стала необходимость «привлечения для проведения радикальных экономических реформ большого числа экспертов и других специалистов, в том числе и не проживающих постоянно в Москве» а также, «важность обеспечения для привлекаемых специалистов условий для круглосуточной работы». В соответствии с положением о РЦЭР, утвержденном распоряжением Правительства РСФСР от 09.12.1991 N 115-р[49] первоначальными задачами центра являлись:
- разработка проектов документов по экономической реформе;
- обеспечение экспертной оценки поступающих в Правительство РСФСР проектов нормативных документов и аналитических материалов по экономической реформе;
- обеспечение Правительства РСФСР информацией о ходе мероприятий по экономической реформе на местах;
- организация и обеспечение деятельности экспертных групп Правительства РСФСР по экономической реформе;
- ознакомление и контроль по поручению Правительства РСФСР за исполнением на местах нормативных документов по экономической реформе;
- информирование общественности по поручению Правительства РСФСР через средства массовой информации о смысле и целях социально-экономических преобразований в России и о предпринимаемых Правительством РСФСР конкретных действиях в этом направлении;
- выполнение иных поручений Правительства РСФСР.
С точки зрения административного права представляет особый интерес закрепленный указанными документами правовой статус РЦЭР. Рабочий центр, не входя формально в систему органов исполнительной власти, фактически соответствовал большинству признаков, которые сформированы наукой административного права в отношении органов государственного управления[50]:
- РЦЭР являлся юридическим лицом, имел самостоятельный баланс, текущий и иные счета в банках, а также печать с изображением Государственного герба РСФСР с собственным наименованием;
- Руководитель Рабочего центра и его первый заместитель назначался Правительством РСФСР и нес ответственность за результаты деятельности Рабочего центра;
- средства Рабочего центра формировались за счет ассигнований из республиканского бюджета РСФСР, а также за счет средств министерств и ведомств РСФСР и иных законных источников.
Первоначальная неопределенность правовой природы РЦЭР во многом была предопределена несформированностью к началу 90-х гг. 20 века правовой системы нового Российского государства, незавершенностью процессов создания новой системы государственных органов в целом.
В последующем с принятием постановления Правительства РФ от 26.06.1995 N 593[51] РЦЭР получил организационно-правовую форму федерального государственного учреждения, обеспечивающего подготовку для Правительства Российской Федерации предложений по осуществлению экономической реформы, а также необходимых для этого аналитических, информационных и других материалов, а затем и статус органа государственной власти, осуществляющего деятельность по анализу развития экономики, процесса ее реформирования и экспертно-аналитическому обеспечению реализации экономической политики Правительства Российской Федераци
