Глава 1.
ПОНЯТИЕ И ЮРИДИЧЕСКАЯ СУЩНОСТЬ РЕФОРМИРОВАНИЯ
КАК ВИДА ГОСУДАРСТВЕННОЙ УПРАВЛЕНЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ
§ 3. Обзор систем государственного управления реформированием
в зарубежных странах
«Опыт должен служить двум вещам:
тому, что многое нужно исправлять,
и тому, что не нужно исправлять слишком много»[1]
Э. Делакруа
Множественность правовых систем в современном мире предопределяет особый характер и содержание государственного управления процессами реформирования в различных странах. Для рассмотрения особенностей систем государственного управления реформированием в каждой из «семей» права, представляется обоснованным придерживаться устоявшейся в науке сравнительного правоведения классификации современных правовых систем, предложенной французским профессором Р.Давидом в классическом труде «Основные правовые системы современности»[2]:
- Романо-германская правовая семья (правовая система континентального права);
- Англосаксонская правовая семья (правовая система общего права);
- Социалистическая правовая семья (правовая система социалистического права);
- Мусульманская правовая семья (правовая система мусульманского права);
- Правовые системы Дальнего Востока;
- Правовая система индусского права;
- Правовые системы Африки и Мадагаскара.
Государственное управление реформированием в странах правовой системы континентального права. Романо-германская правовая семья объединяет правовые системы всех стран континентальной Европы, возникшие на основе римского права. Общим для данной правовой системы является верховенство нормативного акта как источника права, а также разделение норм права по отраслям, а отраслей права на две подсистемы: частное право и публичное право. В современной науке сравнительного правоведения отсутствует единая точка зрения по вопросу количества стран, входящих в данную правовую систему, однако традиционно в рамках романо-германской правовой семьи выделяют следующие подгруппы:
- группу романского права (Франция, Италия, Бельгия, Испания, Румыния, страны Латинской Америки);
- группу германского права (Германия, Австрия, Венгрия, Швейцария, Греция, Португалия, Турция);
- группу скандинавского права (Дания, Норвегия, Швеция, Финляндия)
Характерной чертой семьи романо-германского права с точки зрения государственного управления реформированием является подчиненный характер деятельности всех органов государственной власти нормам права, которые, как правило, кодифицированы. При этом само право воспринимается в данных странах как “средство регулирования отношений между гражданами”[3], следовательно, управление любыми социально-политическими процессами, в том числе реформаторскими, осуществляется в рамках формальной регламентации порядка деятельности органов управления. Бесспорное верховенство закона в системе источников права романо-германской правовой семьи предопределило, что основным механизмом государственного управления реформированием является нормативно-правовое регулирование, которое призвано воплотить в себе идею общей справедливости. Роль обычая, судебной практики и научной доктрины в системе источников права столь невелика, что они являются “лишь косвенными источниками права”[4]. Несмотря на это, следует отметить высокую степень участия общественности (в том числе научной) и средств массовой информации в процессах государственного управления реформированием в странах романо-германской правовой семьи, что обусловлено длительной историей демократического развития большинства входящих в нее стран. Участие в государственном управлении реформированием достигается прежде всего за счет реализации предусмотренных законодательством данных стран прав граждан на участие в законотворческом процессе через выборы глав государств и парламентов, на доступ к информации о деятельности государственных органов, на свободу слова, собраний и обсуждений и т.д.
В странах романо-германской семьи полномочия в области государственного управления реформированием сконцентрированы в системе органов исполнительной власти, как правило, на уровне Правительств и глав государств.
Так, например, во Франции за Президентом конституционно закреплено право “по предложению Правительства во время сессии Парламента или по совместному предложению обеих палат Парламента, передать на референдум любой законопроект о реформах, касающихся экономической или социальной политики и публичных служб, им содействующих, или направленный на одобрение ратификации какого-либо договора, который, не вступая в противоречие с Конституцией, отразился бы на функционировании институтов” (ст.11 Конституции Французской республики)[5]. При этом, Правительство “определяет и проводит политику нации”.
Вместе с тем, имеются примеры наличия в системе министерств и ведомств романо-германской правовой семьи специализированных органов государственной власти, предметом деятельности которых выступает государственное управление реформированием различных сфер общественного устройства. Так, например, в Испании имеется Министерство развития, основной задачей которого является целенаправленное развитие и преобразование различных сфер общественно-хозяйственного устройства. Министр развития назначается и увольняется с должности королем Испании по предложению Председателя Правительства (ст. 100 Конституции Испании). Министр развития Испании обладает следующими полномочиями:
- разрабатывать и передавать в Правительство проекты законов и декретов, по вопросам развития;
- осуществлять нормативно-правовое регулирование в сфере развития;
- рассматривать в административном порядке споры, связанные с обжалованием резолюций органов и должностных лиц министерства (за исключением случаев, когда такой спор подлежит рассмотрению главой государства или советом министров)
- разрабатывать проект бюджета министерства;
- назначать и увольнять в установленном порядке должностных лиц министерства, поощрять их и применять к ним меры дисциплинарного взыскания.
За деятельностью Министерства развития и правительства в целом осуществляется парламентский контроль путем направления запросов и постановки вопроса о доверии.
Министерство развития имеется также в Греческой республике, однако его деятельность затрагивает управление преобразованиями лишь в сферах научно-технических исследований и разработки новых технологий, в том числе в связи с требованиями Европейского сообщества.
Государственное управление реформированием осуществляется в странах романо-германской правовой семьи также на уровне подразделений органов исполнительной власти. Так в Итальянской республике в структуре Президиума Совета Министров (специального «инструмента поддержки премьер-министра в исполнении возложенных на него функций по выработке единого правительственного курса, направлении и координации деятельности министерств»[6]) функционирует специальный Департамент по реформе государственных институтов, который «изучает возможность и необходимость реформирования государственных институтов и избирательного законодательства, готовит конкретные законопроекты в данной области».
Государственное управление реформированием в странах системы общего права. Семья общего права, также часто называемая англосаксонская правовая семья (Common Law, из франц. comune ley, лат. communis lex) охватывает страны, которые в различные исторические периоды были подвержены влиянию Великобритании, в том числе США, Австралию, Новую Зеландию, Канаду и другие.
В англосаксонской правовой семье справедливость находит свое отражение не в системе законодательно закрепляемых правовых норм, а в судебных решениях (прецедентах), которые являются основой этой системы. В отличие от романо-германской правовой семьи, где судьи подчинены требованиям закона и обладают лишь возможностями его интерпретации в странах англосаксонской правовой семьи, судьи своими решениями сами создают право. Иными словами, «нормы английского права – это положения, которые берутся из основной части (ratio decidendi) решений, вынесенных высшими судебными инстанциями Англии»[7]. Также как и в системе нормативно-правовых актов, в системе прецедентов имеется своя иерархия, согласно которой решения, принятые вышестоящими судами (например, Палатой Лордов в Великобритании) обязательны для нижестоящих. В англосаксонской правовой семье отсутствует деление на публичное и частное право, а также деление по отраслям права. Вместо этого существует исторически сформировавшееся деление на общее право и право справедливости, которое не прекратилось после попытки их слияния в 1873-1875 гг.
В структуре англосаксонской правовой семьи традиционно выделяют две подгруппы английскую и американскую.
Исходя из доминирующей роли судебного прецедента для стран англосаксонской правовой семьи характерна решающая роль судебных органов в системе государственного управления реформированием. Нормотворческая деятельность в процессе государственного управления носит второстепенный, дополняющий характер, по отношению к праву, созданному судебной практикой.
Вместе с тем административное управление процессами реформирования имеет место и в странах англосаксонской системы права. Так с 1965 г. в Англии и Шотландии работает Правовая комиссия. Она была образована на основании Закона о Правовой комиссии от 15 июня 1965 г[8]. Несмотря на то, что Комиссия не входит в структуру органов государственной власти, она представляет собой специализированный орган государственного управления реформированием в сфере законодательства, действующий на основании специального соглашения (Vision Statement) с Министерством юстиции. В научной литературе по государственному управлению в зарубежных странах подобные органы относят к ведомствам (совещательным неминистерским органам)[9].
Комиссия состоит из пяти членов: председателем Комиссии является член Верховного суда, назначаемый на срок до трех лет; остальные четыре члена назначаются из числа наиболее опытных судей, адвокатов и преподавателей права. Они назначаются лордом-канцлером и государственным секретарем по вопросам юстиции на срок до пяти лет, хотя срок их полномочий может быть продлен. В работе Комиссии принимают участие исполнительный руководитель комиссии, члены юридической службы правительства, четыре или пять советников членов парламента (которые осуществляют разработку законопроектов по реформированию в сфере права), и около 15 младших научных сотрудников (как правило, наиболее талантливых выпускников юридических факультетов).
В основные задачи Комиссии и каждого из ее членов входит:
- принимать и рассматривать любые предложения по реформированию законодательства,
- подготавливать и представлять министру юстиции, предложения по изменениям в законодательстве для целей его реформирования, включая предложения по порядку его проведения;
- участвовать в реализации предложений, одобренных министром, в том числе в форме подготовки необходимых законопроектов;
- предоставлять консультативные услуги и информацию для правительственных департаментов и других органов власти с предложениями по реформирования любой отрасли права.
Особый интерес с точки зрения государственного управления реформированием представляет система органов исполнительной власти США. Согласно Конституции США 1787 г. (раздел 1 ст. II) все полномочия исполнительной власти предоставляются Президенту[10], поэтому вся структура органов исполнительной власти формировалась как подразделения президентской власти.
В государственном управлении в США принимает участие значительное количество образований: департаменты, агентства (квазиофициальные, исполнительные, регулирующие) управления, советы, правительственные корпорации, комитеты, комиссии, бюро и проч. При этом государственное управление в сфере реформирования строится на началах деконцентрации полномочий, создания конкуренции между различными альтернативными решениями, которые готовятся в различных органах исполнительной власти. Так, например, разработкой стратегии реформирования в энергетической сфере помимо Департамента энергетики занимаются Государственный департамент, Департамент торговли, Департамент сельского хозяйства, Департамент внутренних дел.
Еще одной особенностью государственного управления реформированием в США, как и в Великобритании является делегирование части функций в этой области полунезависимым образованиям, таким как комиссии, которые наделяются «исполнительными, квазизаконодательными и квазисудебными функциями»[11]. Так, например, в 2005 г. была образована независимая комиссия по реформированию выборной системы США, которую возглавил бывший президент Д. Картер.
Независимость комиссий состоит в том, что они менее жестко подчинены Президенту страны: он не имеет права на смещение руководителей комиссий, которые назначаются на срок, превышающий полномочия Президента и могут принадлежать к различным политическим партиям.
Комиссии США в области реформирования объединяют в себе черты независимости с широким набором функций, включающих нормативное регулирование, контрольные функции, и рассмотрение споров.
Государственное управление реформированием в странах системы социалистического права. Основанием для выделения социалистической правовой семьи в юридической науке[12] являлось доминирующее значение сформированной в СССР особой правовой системы, базирующейся на марксистско-ленинском учении о постепенном отмирании права и государства и отказе от разделения властей. Аналогичная правовая система была воспринята в странах Восточной Европы после Второй мировой войны, а также в Северной Корее, Вьетнаме, Лаосе и на Кубе. В настоящее время большинство государств социалистической правовой семьи присоединилось к различным подвидам романо-германской правовой семьи[13].
Страны, в которых сохранилась система социалистического права, как правило, не осуществляют масштабных реформаторских преобразований с использованием органов государственной власти, которые находятся в подчинении у партийного руководства. Основной особенностью государственного управления теми процессами реформирования, которые все же осуществляются в странах социалистической правовой семьи, является доминирующий характер главы государства в определении направлений и объема реформирования тех или иных сфер общественного устройства, при минимальном участии и влиянии на процессы управления со стороны иных институтов государства, а также общества. В семье социалистического права государственное управление реформированием рассматривается как составная часть классовой борьбы, как основного содержания и движущей силы истории[14].
Государственное управление реформированием в странах правовой системы мусульманского права. Мусульманское право — одна из основных правовых систем (правовых семей) современности, комплекс социальных норм, фундаментом и главной составной частью которого являются религиозные установления и предписания ислама, а также органически связанные с ними, проникнутые религиозным духом, нравственные и юридические нормы[15].
К странам правовой системы мусульманского права относятся Саудовская Аравия, Оман, ОАЭ (в которых мусульманское право является единственной основой правовой системы), а также Афганистан, Иран, Судан, Пакистан, Ливия, Йемен, Марокко, Тунис, Алжир, Мавритания, Египет, Ирак, Индонезия и другие мусульманские страны, в которых мусульманское право соседствует с законодательством, заимствованным из романо-германской правовой системы или системы общего права.
Большинство исследователей рассматривает мусульманское право и сопутствующее ему государственное управление как архаичное, казуистичное и не систематизированное[16].
Несмотря на это обстоятельство управление реформированием в странах правовой системы мусульманского права обеспечивается за счет гибкости мусульманского права и его способности приспосабливаться к современному миру. По справедливому выражению Р. Давида мусульманское право «остается неизменным, но государства мусульманской традиции предприняли серьезные законодательные реформы»[17].
Важное значение в государственном управлении реформированием с точки зрения его правового обоснования в странах правовой системы мусульманского права придается иджме и киясу, которые являются доктринальными источниками мусульманского права наряду с Кораном и Сунной.
Иджма представляет собой единодушные комментарии наиболее авторитетных исламских правоведов по вопросам, не урегулированным в прямой форме Кораном и Сунной и восполняющие имеющиеся в них пробелы. В практической деятельности органов государственного управления именно иджма становится основным источником правового регулирования.
Аналогичным образом становится законом кияс, который является результатом толкования Корана и Сунны духовными лицами. Значение кияса для государственного управления реформированием в странах мусульманской системы права также велико, поскольку в отличие от иджмы он является толкованием применительно к конкретному случаю, а не сборником норм.
Реформирование в странах мусульманской правовой системы связано с понятием биды (нововведения), которое было выработано исламским богословами (Ю. Кардави, Ибн Хаджар)[18]. Бида означает такое нововведение, которое разрешается мусульманину. В бидах различают мубах, то есть такие нововведения, которые практикуются мусульманами, но не связаны с религией[19]. Понятие мубах в мусульманском праве ближе всего к понятию реформирования в его западно-философском понимании.
Отсутствие отделения государственного управления в странах мусульманской правовой семьи от религии ислама предопределяет решающее значение доктринальных источников мусульманского права (иджмы, кияса, биды) в государственном управлении реформированием.
При этом органы государственного управления могут иметь вполне привычные для европейского восприятия структуру и систему полномочий. Так, например, согласно Конституции Египта Президент возглавляет исполнительную власть и совместно с Правительством разрабатывает общую политику государства и контролирует ее осуществление. Полномочия Правительства Египта в области государственного управления реформированием включают в себя разработку плана социально-экономического развития страны, контроль и координацию деятельности министерств, иных центральных ведомств, публичных корпораций и организаций; контроль за исполнением законов, а также обеспечение государственной безопасности[20].
Дополнительными механизмами, обеспечивающими возможность государственного управления в сфере реформирования в странах мусульманского права, выступают:
1) использование соглашений, которые позволяют «оставаясь верным исламу, внести очень существенные изменения в нормы, которые предлагает мусульманское право, но которые не считаются обязательными»[21];
2) использование юридических стратагем и фикций, которые позволяют соблюсти букву, но не дух мусульманского права. Так, например, реформирование института аренды земельных участков, которая запрещена в исламе было достигнуто за счет использования вместо аренды института товарищества;
3) вмешательство главы государства, которое позволяет вводить регламентирующие нормы, признаваемые мусульманским правом. Так, например, произошло реформирование системы запретов на употребление алкоголя в Алжире, где по специальному акту алжирского законодательства было разрешено употребление спиртных напитков в кафе.
Весьма любопытным примером государственного управления реформированием является действующее в Иране специальное правительственное учреждение – Организация управления и планирования. По мнению М.Н. Мамедовой этой организации принадлежит огромная роль в экономической и политической жизни Ирана, поскольку именно в ней «формируются основные направления правительственного курса»[22].
Административно-правовой статус Организации управления и планирования Ирана позволяет рассматривать ее как относительно независимое образование, поскольку она не находится в подчинении Президента Ирана и в меньшей степени чем классические министерства зависит от решений меджлиса (парламента) страны[23]. Вместе с тем, как и любое государственное учреждение стран правовой системы мусульманского права оно не имеет независимости от ислама, который представлен рахбаром (общепризнанным религиозным правоведом).
Основными функциями Организации управления и планирования Ирана являются поиск модели оптимального руководства страной, совершенствование системы управления, составление перспективных и среднесрочных планов развития страны.
Организационная структура Организации управления и планирования включает в себя четырнадцать бюро (пять из которых находятся в подчинении главы организации, девять возглавляются заместителями главы организации), а также десять советов-филиалов (Высший совет по занятости, Государственный совет по делам администрации и занятости, Совет по заработной плате, Высший совет по статистике, Высший совет по информатике, Высший комитет по контролю, Высший совет по картографии, Экономический совет, Высший административный совет, Высший технический совет). На правах самостоятельных единиц в состав Организации управления и планирования Ирана входят Статистический центр Ирана, Институт изучения менеджмента и планирования, государственная картографическая организация и Иранская национальная производственная организация). Организация имеет тридцать территориальных органов управления на местах[24].
Государственное управление реформированием в странах правовых систем Дальнего Востока. Правовые системы стран Дальнего Востока, к которым традиционно относят Китай, Японию, Монголию, Корею и государства Индокитая, не рассматривают право как способ достижения справедливости. В государственном управлении реформированием в этих странах на первый план выходит не административно-правовое регулирование, а методы убеждения, техника посредничества, самокритичные оценки поведения, дух умеренности и согласия.
Во многом поэтому государственное управление процессами реформирования в Китайской Народной Республике характеризуется исследователями как «тяготение к экспериментальной проверке основных реформаторских новаций, воплощенное в образном выражении «переходить реку, нащупывая камни», которое стало своего рода символом постепенности китайских реформ»[25].
Опыт Китайской Народной Республики в области государственного управления реформированием представляет наибольший интерес для Российской Федерации поскольку поиск адекватных целей, стратегии и тактики реформ в КНР, также как и в России сопровождался «расчисткой идейно-теоретических завалов, осмыслением национальных особенностей»[26], а кроме того, реформирование в Китае, также как и в России в новейший период осуществлялось одновременно с решением задачи модернизации страны.
Серьезная теоретическая работа ученых КНР в области методологии государственного управления процессами реформирования (Ло Гэнмо, Сунь Ефан, Сюэ Муцяо, Ян Цзяньбай, Дун Фужен, Ли Инин, Лю Гогуан, Ма Хун, Сунь Шанцин, У Цзинлянь, Чжан Чжоюань, Чжоу Шулянь и др.) привела к созданию в 2003 г. Государственного комитета КНР по делам развития и реформы, заменившего собой Государственный комитет планирования и развития[27].
Функции Государственного комитета КНР по развитию и реформе могут быть условно объединены в четыре группы:
- разработка, продвижение и претворение в жизнь стратегии и плана развития страны;
- обеспечение баланса объемов экономики и улучшение структуры ведущих отраслей народного хозяйства республики;
- осуществление контроля над функционированием национальной экономики и изучение актуальных экономических проблем;
- содействие процессу реформ экономической системы и расширению связей страны с внешним миром.
В последние годы деятельность Государственного комитета КНР по развитию и реформе была сосредоточена на углублении реформ системы привлечения и аккумулирования капитала.
По мнению Л.А. Гудошникова Государственный комитет КНР по развитию и реформе осуществляет «функции по экономическому макрорегулированию[28]». Такой подход позволил руководству КНР не только сохранить политическую и экономическую стабильность в процессе реформирования, но также на административно-правовом уровне обеспечить необходимый уровень координации субъектов и объектов реформирования, сохранив комплексность при проведении преобразований любого масштаба.
Важно подчеркнуть, что административно-правовой статус китайского Комитета по развитию и реформе не предполагает осуществления им какой-либо функциональной деятельности, он сосредоточен лишь на вопросах стратегического развития и практической реализации реформ.
Эффективность государственного управления реформированием в КНР получила свою заслуженную оценку в трудах отечественных и зарубежных ученых. Так, нобелевский лауреат Дж. Стиглиц в своем докладе на ежегодной конференции Всемирного банка (апрель 1999 г.) заявил, что с провалами России в области государственного управления реформированием «контрастируют огромные успехи, достигнутые Китаем, который сумел выстроить свой собственный путь перехода (не используя «чертежи» или «рецепты» западных консультантов)»[29]. Отмечая полную противоположность китайской и российской стратегий реформ конца XX века, В.М. Полтерович отмечает, что: «Китайские реформаторы двигались от плановой экономики к рыночной, умело комбинируя трансплантацию, конструирование и институциональный эксперимент. ...Старые институты не разрушались мгновенно, а постепенно вытеснялись новыми. ... благодаря ... жесткому государственному контролю и правильному выбору последовательности реформ ... удалось сдержать перераспределительную активность в приемлемых рамках и избежать институциональных ловушек»[30]. Оценивая эффективность реформ в Китае, Ю.Я Ольсевич отмечает, что «успешные реформы способна проводить только сильная власть, т.е. такая власть, которая может реализовывать принимаемые ею законы и распоряжения»[31]. Рассматривая общее и особенное в китайских и российских реформах, А.В. Кива особо подчеркивает, что «реформирование КНР в целом ведется на уровне, до которого еще не доросли российские реформаторы»[32]. Сами китайские исследователи уже к середине 90-х гг. XX века пришли к выводу, что избранный в КНР способ государственного управления реформированием, характеризующийся поступательностью и созданием специального центра управления реформами, не только предпочтительнее «шоковой терапии», но и может быть использован в других странах с переходной экономикой[33].
Административно-правовое положение Министерства общих дел Японии, которое было образовано в результате административных преобразований 1999 г., во многом совпадает со статусом Государственного комитета КНР по развитию и реформе. Министерство общих дел Японии является своего рода «суперминистерством»[34], созданным на базе ранее существовавших Министерства по делам самоуправления, Министерства связи, а также входившего в состав канцелярии премьер министра Управления общих дел.
Министерство общих дел Японии в области государственного управления реформированием осуществляет функции по планированию мероприятий по совершенствованию системы государственной службы, административной структуры, и дальнейшему проведению административной реформы, реформированию системы центральной власти в направлении ее децентрализации, определение направлений развития информационных коммуникаций и проч. Министерство общего развития не осуществляет правоприменительных функций, его деятельность сосредоточена на планировании, руководстве и координации. Министерство состоит из секретариата, бюро, департаментов и секций. Кроме того, в структуру Министерства входят так называемые сопутствующие органы – комиссии, учреждения, научно-исследовательские и экспертно-консультационные организации, которые содействуют Министерству в его работе.
Административно-правовыми механизмами государственного управления реформированием в Японии являются ринги и нэмаваси. Ринги позволяют выработать коллегиальное решение в области реформирования при помощи персонифицированного согласования проекта административного решения исполнителем, который лично представляет документ во все заинтересованные органы исполнительной власти. Нэмаваси применяются не на стадии согласования, а на стадии подготовки проекта решения, в том числе в области реформирования. Подготовка административного решения при нэмаваси преследует цель «поддержания среди чиновников, участвующих в процессе принятия решения духа единения и корпоративной солидарности»[35], для достижения которой используются различные организационные формы, вплоть до неформального общения между чиновниками в нерабочее время. Характерной чертой государственного управления реформированием в Японии является отсутствие публичных обсуждений проектов административных решений, которое обнародуется только после его принятия.
Государственное управление реформированием в странах правовой системы индусского права. Индусское право это правовая система общины, исповедующей индуизм в Индии, а также в странах Юго-Восточной Азии и Восточной Африки. Главной чертой индусского права является его органическая связь с религией, что предопределяет личный (а не территориальный) характер этого права[36]. После обретения Индией независимости в 1947 г. на ее территории наряду с правом общины стало формироваться право Индии как национального государства, которое называется индийским правом. Само создание этого права представляет собой любопытный пример государственного управления реформированием – при Правительстве Индии была сформирована специальная комиссия, которая занималась изучением и подготовкой предложений по реформированию права Индии и внесению изменений в право индусской общины.
Государственное управление реформированием в странах индусского права имеет своим источником артху – одну из трех шастр, которые составляют свод норм, устанавливающих правила поведения людей. Артхи составляет артхашстру - древний индийский трактат, в котором собраны наставления по вопросам управления государством.
Артхашастра оформлялась на пр
