Глава 2.
СОДЕРЖАНИЕ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО УПРАВЛЕНИЯ РЕФОРМИРОВАНИЕМ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
§ 2. Функции, методы и управленческие решения
в административно-правовом управлении реформированием
«Уметь управлять – значит уметь выбирать»
Ф. Пананти
Содержание административно-правового управления реформированием проявляется не только через формы управления, но также раскрывается понятиями функций, методов, и стадий такого управления. По мнению профессора А.П. Коренева «содержание государственного управления составляет деятельность по реализации его функций, осуществляемая в установленных формах и соответствующими методами».
Функции административно-правового управления реформированием. В науке управления, функция управления предполагает осуществление непрерывных, взаимосвязанных между собой действий по выработке средств и методов воздействия и их реализации применительно к решению конкретной проблемы. Поэтому функция управления рассматривается как объективно необходимая область процесса управления, имеющего временную определенность и конечную результативность. В административном праве функции управления – «объективно обусловленные виды властных, целеполагающих, организующих и регулирующих воздействий государства на общественные процессы»[1], в которых проявляется «сущность, содержание, цели и задачи управления»[2].
Функции административно-правового управления реформированием - это конкретные направления управляющего воздействия органов исполнительной власти на те сферы общественного устройства, которые подвергаются переводу в новое состояние, проявляющиеся в имеющих специальную направленность видах взаимодействия между субъектами и предметом управления, обеспечивающих достижение согласованности и упорядоченности при реформировании.
Каждая функция административно-правового управления реформированием имеет конкретное содержание и осуществляется с помощью определенных форм и методов управления. Используемые в процессе реформирования функции административно-правового управления обусловливаются объективными закономерностями и потребностями, которые обеспечивают достижение поставленных при реформировании целей и задач. Кроме того, содержание каждой функции административно-правового управления реформированием предопределено не только целями, но и стоящими перед государством и обществом вызовами, которые могут быть как внутренними, так и внешними, а также и спецификой предмета реформирования.
К основным функциям административно-правового управления реформированием можно отнести следующие:
- Информационное обеспечение реформирования, то есть сбор, получение, обработка, анализ информации, необходимой для административно-правового управления реформированием. Кроме того информационное обеспечение включает в себя проведение подготовительной работы, связанной с выявлением тех вызовов и проблем, которые становятся причиной реформирования, проведением социально-разъяснительной работы с населением, обеспечивающей учет при реформировании культурно-исторических оснований государства. Информационное обеспечение реформирования можно рассматривать как одну из важнейших функций административно-правового управления реформированием, поскольку с его помощью происходит распространение необходимой информации и ее эффективное использование в процессе принятия решений. Все иные функции административно-правового управления реформированием не могут существовать и реализовываться без функции информационного обеспечения. Точно также как в экономической сфере информационный рынок в большинстве развитых стран по всем показателям превосходит рынок товарный, в сфере эффективного административно-правового управления информационное обеспечение отодвигает на задний план иные функции управления. По образному выражению Г.В. Атаманчука «Движение к «информационному обществу» еще более усиливает роль информации в решении любых человеческих проблем»[3].
Общепризнанно, что государственное управление обществом, особенно в такой сфере как реформирование в обязательном порядке предполагает информированность государственных органов о соответствующих реальных процессах и явлениях. При этом необходимо, чтобы характер и объем информации, получаемый органом исполнительной власти, уполномоченным в области административно-правового управления реформированием, соответствовал тем функциям, которые на него возложены[4].
Можно выделить следующую основную задачу информационного обеспечения процесса административно-правового управления реформированием - удовлетворение информационных потребностей органов исполнительной власти и их должностных лиц, уполномоченных в области административно-правового управления реформированием, которые им необходимы для принятия управленческих решений Информационное обеспечение процесса административно-правового управления реформированием осуществляется посредством:
а) оперативного определения и отбора источников информации;
б) интерпретации и систематизации полученной информации, в том числе проверки достоверности, полноты и непротиворечивости, исключения дублирующей информации;
в) использования обработанной информации в процессе административно-правового управления реформированием (индивидуально для каждой функции управления) с применением новейших информационных средств;
в) постоянного обновления информации.
Эффективность сбора и обработки информации при административно-правовом управлении реформированием напрямую влияет на качество управленческих решений, принимаемых уполномоченными органами исполнительной власти. Одним из наиболее эффективных механизмов упорядочения управленческой информации при реформировании может стать специальный информационный интернет-портал, концентрирующий в себе в электронной форме всю необходимую информацию и документы, доступные для как для открытого, так и закрытого (специализированного) использования.
Следует отметить, что информационное обеспечение реформирования имеет двустороннюю направленность: это не только удовлетворение информационных потребностей субъектов управления – органов исполнительной власти, но и доступ к информации о реформировании со стороны общества, в широком смысле этого слова как выгодоприобретателя реформы. Как представляется общего режима доступа физических и юридических лиц к информации о деятельности органов государственной власти, установленного Федеральным законом от 20 февраля 1995 г. № 24-ФЗ «Об информации, информационных технологиях и о защите информации»[5] здесь недостаточно. Необходимо законодательное закрепление принципа прозрачности и информационной открытости реформирования, который состоит в обязательности информационного оповещения населения и общественного участия (публичных слушаний) граждан и иных общественных объединений при подготовке, реализации и оценке результатов реформирования. Более того, необходимо создать правовые условия для реализации принципа прозрачности и информационной открытости при помощи информационных технологий и прежде всего сети Интернет. Необходимо подчеркнуть, что виды обязательно раскрываемой органами исполнительной власти информации о реформировании должны быть определены законодательно. Такой подход не означает, что при реформировании должна раскрываться информация, которая составляет охраняемую законом тайну. Речь идет о необходимости обеспечения выгодоприобретателей при реформировании объективной информацией, получение которой не только влияет на эффективность государственной управленческой деятельности при реформировании, но в конечном счете связано с реализацией конституционных принципов устройства российского государства.
Однако значение информационного обеспечения и информационных технологий при реформировании все же не стоит преувеличивать. В данной связи показательны выводы профессора Ф.И. Шамхалова, который рассматривая влияние информационных и телекоммуникационных технологий на характер реформ, справедливо подчеркивает, что «разработка и внедрение информационных технологий отнюдь не уменьшают, а, наоборот, увеличивают значимость и необходимость «работы головой».
- Моделирование и прогнозирование нового состояния (развития или изменения) соответствующей сферы общественного устройства или их совокупности в результате реформирования. Согласно научному определению прогнозирование (от греч. Prognosis – предвидение) это опережающее отражение будущего; вид познавательной деятельности, направленный на определение тенденций динамики конкретного объекта или события на основе анализа его состояния в прошлом и настоящем[6]. Прогнозирование – это важнейший инструмент для эффективного административно-правового управления реформированием, без использования которого невозможно определить последствия реформирования, будущее состояние той сферы общественного устройства, которая подвергается преобразованию.
- Планирование – определение целей и задач, основных направлений, этапов осуществления реформирования. При планировании, как правило, происходит разработка и утверждение программы, определяющей порядок перевода предмета реформирования в новое состояние[7]. Вместе с тем одной из особенностей реформирования как объекта административно-правового управления с точки зрения планирования является то, что планирование, как правило, имеет: а) краткосрочный и среднесрочный характер б) осуществляется в течение всего процесса управления реформированием в) корректируется с учетом оценки промежуточных результатов отдельных этапов реформирования. Важное значение для планирования как функции административно-правового управления реформированием имеет так называемый инкрементальный подход к планированию, сущность которого была обозначена Г. Саймоном как планирование в рамках внутренних ограничений вычислительных способностей человека. Для инкрементального планирования характерны политический и интеллектуальный конфликты, сделки и компромиссы при достижении псевдоконсенсуса, малые продвижения в направлении желаемых целей, использование существующих политик в качестве отправной точки[8]. Планирование при инкрементальном подходе позволяет уменьшить конфликты по ценностям, ресурсам путем торгов, компромиссов, обоюдных услуг.
Ценность инкрементализма для административно-правового управления реформированием состоит в том, что он позволяет учитывать и использовать неформальные процессы при планировании, иными словами планы реформирования не отрываются от реальности. К недостаткам можно отнести тот факт, что при инкрементальном подходе к планированию не видны стратегические цели реформирования, инкрементализм невозможно использовать в ситуациях радикального стратегического реформирования и производить стратегический контроль.
- Организация - то есть формирование системы органов и организаций, которые будут осуществлять управление по направлению преобразований предмета реформирования. Помимо упорядочения системы органов, организация предполагает и упорядочение процессов и процедур их деятельности на основе принимаемых при планировании принципов и подходов. Конечной целью организации является обеспечение надлежащего функционирования органов исполнительной власти при осуществлении реформирования. Как справедливо отмечается в теории организации, при организации «внимание... должно быть сосредоточено на изыскании путей наиболее эффективного использования материальных, трудовых и других ресурсов, наилучших методов организации»[9].
- Руководство – оперативное управление деятельностью должностных лиц системы органов исполнительной власти, которая участвует в управлении реформированием.
- Координация – обеспечение взаимосогласованной деятельности всех субъектов процесса реформирования для достижения установленных целей и задач. Координация направлена на объединение усилий всех участников процесса реформирования.
- Контроль и надзор - при реформировании включают в себя две группы отношений: а) оценку соответствия или несоответствия определенного состояния предмета реформирования требуемым показателям, которые должны определяться при планировании (надзор); б) выявление ошибок в управленческой деятельности и подготовка предложений по их исправлению (контроль). Эффективность контроля как функции административно-правового управления реформированием зависит от его направленности, систематичности и объема. Значение контроля, по мнению Ю.А. Тихомирова, проявляется в том что контроль служит «интегрирующим средством проверки общего курса управления и соответствия ему всех управленческих функций».[10] В настоящее время сфера реформирования как объекта контрольной деятельности не имеет четких пределов, оснований и методов. Как, правило, контрольные функции осуществляются органами, создаваемыми, применительно к конкретному случаю реформирования отдельной сферы (ad hoc), что приводит к деформации функции контроля, снижению его эффективности.[11]
- Регулирование - обеспечивает установление в той или иной форме обязательных для выполнения участниками отношений правил и процедур в целях упорядоченного достижения целей и задач реформирования. Регулирование как правило выражается в принятии нормативно-правовых актов и введении обязательных процедур (лицензирование, сертификация). Используя классификацию средств административно-правового регулирования, предложенную Ю.А. Тихомировым, отметим, что применительно к реформированию характерны программно-ориентирующие средства регулирования, под которыми он понимает нормативно-целеориентирующие документы (концепции и приоритеты) для всех юридических и физических лиц в той или иной сфере, утверждаемые Президентом или федеральным Правительством[12]. Функция регулирования в административно-правовом управлении реформированием тесно сопряжена с функцией планирования, которая становится ее основой.
Административно-правовое регулирование при реформировании сочетается с саморегулированием, которое применительно к реформированию приобретает особую актуальность. По справедливому мнению Ю.А. Тихомирова «Теперь прямое управление надо сочетать с регулированием и саморегулированием организаций и предприятий разных форм собственности. А это означает растущий удельный вес саморегулирования, т.е. самоорганизации, самодеятельности и самоответственности»[13]. Сочетание административно-правового регулирования и саморегулирования при реформировании может выражаться в различных формах.
Следует отметить, что привлечение саморегулируемых организаций к процессам управления реформированием не изменяет их статуса как управляемых субъектов, они не становятся субъектами административно-правового управления реформированием, являясь его участниками, они не подменяют собой органы исполнительной власти.
Методы административно-правового управления реформированием. Важным для выявления правовой природы реформирования является рассмотрение методов, которые используются в процессе административно-правового управления реформированием. Согласно теории государственного управления метод государственного управления выражает функцию государственного управления в действии, при этом каждая реализуемая функция выступает в качестве метода[14]. Методы реформирования близки по своему содержанию к методам государственного управления, однако они имеют свою специфику, обусловленную комплексным характером реформирования как особого вида государственной управленческой деятельности.
Методы административно-правового управления реформированием это конкретные способы и приемы (инструменты) управляющего воздействия исполнительных органов государственной власти на предмет реформирования. Методы административно-правового управления реформированием находятся в неразрывной связи с формами такого управления, которые рассматривались ранее. Метод административно-правового управления реформированием обязательно находит свое выражение в форме такого управления. Так, например, применение такого метода административно-правового управления при реформировании электроэнергетики как принудительная реорганизация (в форме разделения или выделения) к юридическим лицам - хозяйствующим субъектам, не обеспечившим выполнения установленных Федеральным законом от 26 марта 2003 г. N 36-ФЗ "Об особенностях функционирования электроэнергетики в переходный период и о внесении изменений в некоторые законодательные акты Российской Федерации и признании утратившими силу некоторых законодательных актов Российской Федерации в связи с принятием Федерального закона "Об электроэнергетике"[15] требований о разделении по видам деятельности невозможна без документального оформления таких управленческих действий, без принятия соответствующего правового акта управления - решения уполномоченного Правительством Российской Федерации федерального органа исполнительной власти.
Придерживаясь универсальной используемой в науке административного права классификации, все методы административно-правового управления реформированием можно разделить на две группы: убеждающие и понуждающие. Критерием разграничения здесь выступает соответственно отсутствие либо наличие возможности применения к управляемым субъектам административно-правовых санкций. Так, например, создание привлекательной инвестиционной среды в ходе реформирования электроэнергетики достигается за счет использования методов убеждения, а разделение вертикально интегрированных субъектов отрасли по видам деятельности – методами понуждения.
Несмотря на то, что методы убеждения, которые состоят в создании предпосылок для возникновения у управляемых ощущения необходимости проведения тех или иных мероприятий, правильности и целесообразности определенных действий (бездействий), в полной мере соответствуют правовой природе реформирования как объекта административно-правового управления, в российской правоприменительной практике и истории наиболее распространены методы принуждения (см § 2 Главы 1). Разумеется, административно-правовому управлению реформированием свойственны оба этих метода и только их эффективное сочетание способно обеспечить необходимый результат реформаторских усилий. Вместе с тем, общепризнанно, что:
- принуждение эффективно лишь в том случае, когда оно применяется к меньшинству при применении к большинству методов убеждения;
- метод убеждения является первичным, а принуждение используется в крайнем случае, при невозможности достижения управленческих целей другими способами[16].
Важное значение для административно-правового управления реформированием имеет разделение методов такого управления на прямые (административные) и косвенные, которые часто именуют также экономическими. Прямые методы характеризуются «односторонностью государственно-властного воздействия субъекта управления на объекты», косвенные же обеспечивают «удовлетворение экономических или материальных интересов объектов управления при достижении их должного поведения»[17].
Превалирование в практике административно-правового управления реформированием методов прямого регулирования негативно сказывается на эффективности такого управления, поскольку оно базируется на подавлении воли и не предполагает адекватного учета интересов управляемых объектов, наличия обратной связи с ними.
Для реформирования, которое по своей природе в конечном счете не только не достигает своих целей, но и невозможно без его «принятия» объектами управления в соответствующей сфере общественного устройства, косвенное административно-правовое управление приобретает особый смысл и значение. Действительно, при косвенном административно-правовом управлении уполномоченный в области реформирования орган исполнительной власти создает благоприятные условия для достижения поставленных целей путем воздействия на индивидуальные или коллективные интересы субъектов управления. Те или иные формы стимулирования являются основной движущей силой реформирования, одновременно обеспечивая соблюдение управляемыми объектами установленных правил. Таким образом происходит не прямое, а опосредованное административно-правовое воздействие на волю и сознание управляемых лиц. Так, например, при реформировании пенсионной системы был использован метод стимулирования граждан передавать накопительную часть своей пенсии в управление негосударственным управляющим компаниям, которые обеспечивают более высокую доходность за счет административно определенного перечня допустимых способов использования средств[18]. Эффективность этого метода реформирования (хотя и не сразу воспринятого в среде управляемых) привела к его дальнейшему развитию в виде возможности самостоятельного пополнения гражданином накопительной части своей пенсии, при этом государство стимулирует такое поведение, умножая каждое такое пополнение гражданином в два раза за счет бюджетных средств.
В косвенном управлении обеспечивается обратная связь между административно-правовым управлением реформированием и интересами управляемых субъектов, что в конечном итоге и предопределяет успешность реформирования, выгодоприобретателем которого, как уже отмечалось, является общество в целом. Иными словами использование косвенных методов при административно-правовом управлении реформированием не сразу приводит к намеченным результатам, однако когда такой результат все же достигается, он является существенно более прочным и устойчивым, в каком-то смысле «стратегическим».
Вместе с тем необходимо отметить, что существование косвенных методов административно-правового управления реформированием невозможно без методов прямого управления, так как последние формируют общий режим поведения и служат своего рода сравнением, основанием для мотивации перехода к новому состоянию.
Управленческие решения при административно-правовом управлении реформированием. Применение конкретных методов административно-правового управления реформированием осуществляется посредством принятия органами исполнительной власти, уполномоченными в области реформирования управленческих решений. В конечном счете через управленческие решения выражаются все методы административно-правового управления реформированием, поскольку принятие управленческого решения предшествует любому из таких методов. Принятие государственных управленческих решений - это «один из тех «сквозных» процессов, которые присутствуют во всех сферах и на всех уровнях деятельности самых разнообразных субъектов, взаимодействующих между собой по самым различным поводам»[19]. В последние годы сформировалась довольно обширная теория управленческих, в том числе государственных решений, которая описывает и характеризует основные и второстепенные параметры процесса целеполагания, характерные для данного института, определяет атрибуты и механизмы, которые раскрывают отличительные черты государственных органов как субъектов принятия управленческих решений.
По мнению Ю.А. Тихомирова управленческое решение – это «социальный акт, подготовленный на основе вариантного анализа и оценки информации, принятый в установленном порядке, имеющий директивное значение, общеобязательный характер, содержащего постановку целей и обоснование средств их осуществления, организующий практическую деятельность субъектов и объектов управления»[20]. С понятием управленческого решения тесно связано такое относительно новое для науки явление как «управленческая технология»[21]. Г.В. Атаманчук определяет управленческую технологию как «одно из проявлений социальной технологии, отражающее и организующее непосредственно управленческие процессы. Ее суть состоит в системном соединении научного знания, управленческих потребностей и интересов общества, целей и функций государственного управления, возможностей и элементов управленческой деятельности»[22]. По существу управленческая технология означает процесс разработки, принятия и контроля за исполнением управленческих решений, который рассматривается далее.
По своему характеру и сущности управленческие решения при реформировании, как правило, относятся к политико-управленческим решениям, то есть таким решениям, которые определяют развитие основных сфер общественной жизни, имеют общую социальную значимость[23]. По мнению Ф.И. Шамхалова политическое решение представляет собой «выбор альтернатив будущих действий»[24]. С точки зрения административного права, политические решения в области реформирования принимаются органами исполнительной власти в пределах предоставленной им компетенции, а реформирование в целом является результатом совместных усилий всех ветвей государственной власти и общества. Так, например, принятие Правительством РФ Постановления N 862 от 30.07.1998 "О концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999 - 2001 годах"[25] является самостоятельным политическим решением исполнительной ветви власти, а принятие Федерального закона от 21.07.1998 N 117-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в законодательные акты Российской Федерации в связи с реформированием уголовно-исполнительной системы"[26] является результатом совместной работы законодательной и исполнительной властей, которая выступила как субъект права законодательной инициативы
Характеристика управленческих решений при административно-правовом управлении реформированием как политико-управленческих не означает признания за ними статуса политических решений в полном объеме в том смысле, который вкладывают в это понятие ряд исследователей. Так, например М.Е. Дидык полагает, что политическими являются только те решения, которые «принимаются законодательными органами в отношении всего общества в целом»[27]. С такой точкой зрения нельзя согласиться, поскольку политический характер имеют решения не только законодательных, но и высших исполнительных органов власти, например, федерального Правительства. Нельзя не согласиться с мнением на этот счет одного из ведущих специалистов-административистов А.А. Демина: «Соотношение между законодательной и исполнительной властью таково же, как соотношение между декларацией и реальностью: «исполнительная» власть контролирует ситуацию в стране реально и постоянно... законы же представительной власти могут оказаться оторванными от жизни»[28]. Отмечавшаяся ранее ключевая роль исполнительной власти в процессах государственного управления реформированием предопределяет политический характер управленческих решений, принимаемых органами исполнительной власти, уполномоченными в данной сфере.
Специфика управленческих решений в области реформирования предопределяется с одной стороны особенностями государства и его органов как субъекта принятия решения, а с другой стороны особенностями объекта и предмета управления. По мнению В.В. Желтова, специфика государства как субъекта принятия управленческих решений состоит в публичном характере деятельности государства[29]. А.И. Соловьев полагает, что «основное, что определяет специфику государства, а соответственно и процесс принятия государственных решений, - это синтезирование данным институтом двух форматов действий: власти и управления. Оперируя властными инструментами, государство оценивает и решает свои проблемы как публичный институт, образующий форму правления ... При этом как оператор собственно управленческих механизмов государство функционирует в качестве определенной системы макросоциального управления, которая направлена на целенаправленное регулирование общественных отношений в интересах всего населения, социума в целом»[30].
Можно выделить следующие особенности управленческих решений при административно-правовом управлении реформированием:
1) Управленческие решения при административно-правовом управлении реформированием, как правило, альтернативны, то есть они оцениваются с позиций возможных последствий и корректируются как на стадии разработки, так и на стадии их реализации. Иными словами управленческие решения при реформировании должны учитывать возможность нескольких вариантов решения и/или предлагать несколько способов реализации. Это обусловлено тем, что в реформаторских управленческих решениях велика роль творческого начала, которое вытекает не столько из нормативных предписаний, сколько из оснований, лежащих вне правовой регламентации.
2) Управленческие решения при административно-правовом управлении реформированием зачастую не позволяют четко определить положительный для выгодоприобретателей характер цели и/или результата реформирования. Это обусловлено тем, что при принятии управленческих решений в сфере реформирования всегда возникает потребность в удовлетворении противоречивых и несовпадающих интересов различных участников правоотношений, складывающихся в реформируемой сфере общественного устройства. Проблема целеполагания при реформировании состоит в том, что цели реформирования: а) подвергаются корректировке в течение реализации процесса административно-правового управления реформированием; б) трудновоспринимаемы на первоначальных стадиях реформирования и труднооценимы в последующем; в) как правило, отличаются от результатов.
3) Управленческие решения при административно-правовом управлении реформированием весьма субъективны. Как правило, они отражают собственный, субъективный выбор должностных лиц органов исполнительной власти, которые уполномочены в области реформирования. Так, например, реформа органов публичной власти, связанная с разграничением их полномочий и ресурсов[31] получила весьма широкое распространение как «реформа Дмитрия Козака»[32]. Аналогичные характеристики имеют реформы собственности начала 90-х гг., которые уже неотъемлемо связываются с управленческими решениями, которые принимали Е. Гайдар, А.Чубайс и другие.
4) Управленческие решения при административно-правовом управлении реформированием характеризуются высокой степенью различий между так называемыми «формальными» и «реальными» решениями, то есть существенной дисфункциональностью. Это объясняется значительным информационным разрывом, который существует на различных этапах реформирования и между различными органами и лицами, принимающими решения в данной сфере.
5) Управленческие решения при административно-правовом управлении реформированием зачастую коллективны, то есть направлены на сближение ценностей и интересов различных лиц. Управленческие решения при реформировании основываются на обсуждении различных альтернатив, и в итоге отр… Продолжение »
