СИНЮГИН
Вячеслав Юрьевич

АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОЕ УПРАВЛЕНИЕ РЕФОРМИРОВАНИЕМ

 

 

Глава 1. 

ПОНЯТИЕ И ЮРИДИЧЕСКАЯ СУЩНОСТЬ РЕФОРМИРОВАНИЯ
КАК ВИДА ГОСУДАРСТВЕННОЙ УПРАВЛЕНЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ

 

 

§ 1. Теоретико-правовая природа и юридическая сущность реформирования

 

«Реформа это нечто неопределенное,
что необходимо сделать, никому не известно каким образом,
неизвестно когда, которое никто не знает, чем завершится»[1]

 Т. Рид

Рассмотрение юридической сущности такого явления как реформирование связано с выяснением «главного, основного, определяющего в содержании системы, заключенного в предмете основания всех происходящих с ним изменений при взаимодействии с другими предметами»[2]. Идея всеобщей изменчивости и движения была предложена еще Гераклитом Эфесским, который считал, что всё постоянно и непрерывно меняется. Положение о всеобщей изменчивости связывалось Гераклитом с идеей внутренней раздвоенности вещей и процессов на противоположные стороны, с их взаимодействием[3]. Однако с точки зрения сущностного подхода реформирование представляет собой мало изученное явление не только в административном, но и в целом в системе отраслей права и иных наук.

Предметом рассмотрения большинства исследователей выступает не реформирование само по себе, а реформирование отдельных сфер общественной жизни, системы управления, государственного устройства и проч.[4] Так, например, понятие реформирования отсутствует в фундаментальной Энциклопедии государственного управления в России[5]. Вместе с тем, в современной науке имеется определенный задел теоретического осмысления понятия «реформа» вне взаимосвязи с конкретной сферой, которая подвергается реформированию. Так в наиболее общем виде в юридической литературе реформа понимается как «преобразование, изменение, переустройство какой-либо стороны общественной жизни (порядков, институтов, учреждений)»[6]. Формально под реформой понимают нововведение любого содержания, однако по общему правилу предполагается, что это прогрессивное преобразование. По мнению В.Ф. Халипова реформа в системе власти представляет собой «преобразование, изменение переустройство властной системы ... не уничтожающее основ существующей социальной структуры»[7].

Философское восприятие понятия реформы базируется на различии реформационной и инновационной деятельности в пространственно-временной масштабности, объемности, глубине, основательности, системности преобразовательных акций и трансформационных эффектов.  По мнению В.В. Ильина и А.С. Панарина «реформа – направленное, радикальное, фронтальное, всеохватывающее переустройство (или планируемая модель такового), предполагающее изменение порядка сущностного функционирования социальной структуры, обретение ею принципиально иного фазового состояния»[8], а инновация – рядовое, однократное улучшение, связанное с повышением адаптационных возможностей социального организма в данных условиях.

В специализированном исследовании В.М. Полтеровича по экономической теории, посвященном теории реформ, реформа определяется как «целенаправленное изменение институтов, предполагающее присутствие в экономической системе агентов, которые разрабатывают и реализуют план трансформации»[9]. При этом автор противопоставляет реформы такому явлению как спонтанная революция, отмечая, что в основе многих реформ лежит трансплантация (заимствование).   

Социологическая наука рассматривает реформы сквозь призму «повышения заинтересованности людей в результативной созидательной деятельности», «восприимчивости к научно-техническому прогрессу, заинтересованности в продуктивной деятельности, повышении уровня инициативы, творчества и социальной активности людей», особо выделяя данные обстоятельства в качестве стимулов к реформированию[10].

В политологии под реформой понимается «весь комплекс преобразований политического и экономического строя, а также надстроечной сферы ... преобразования причем, как правило, революционного характера в сфере экономики, политической системы, государственного устройства, аграрных отношений, отношений собственности, а также административную, военную судебную, финансовую и иные реформы»[11].  

Возобладание в отечественной науке подхода к понятию реформы как к любому преобразованию, направленному на улучшение, базируется на ставшим классическим в советской науке определении В.И.Ленина о том, что реформа это «побочный продукт революционной классовой борьбы пролетариата»:  с одной стороны это шаг вперед, улучшающий в том или ином отношении положение трудящихся, предпосылка для дальнейшей их борьбы, с другой стороны - является «... предохранительной реакцией, т.е. предохраняющей правящие классы от падения мерою...»[12].

Обращаясь к вопросу повсеместно используемой в отечественной научной литературе характеристики реформы как прогрессивного  изменения направленного на улучшение, следует согласиться с мнением А.В. Кивы, который отмечает, что несмотря на то, что «под реформой обычно понимается не любое изменение, а изменение исторически позитивного свойства... оценка того, что есть прогресс, а что регресс может вытекать из идеологических взглядов, массовых заблуждений, быть окрашенной субъективным взглядом на вещи».[13]

Иной подход к современному понятию реформы наблюдается среди зарубежных ученых. Он сформировался под влиянием возникшего в последней четверти XIX века политического течения -  реформизма, первыми представителями которого стали Э. Бернштейн[14], Г. Фольмар, А. Мильеран[15] и др. Согласно этому подходу реформа воспринимается как антитеза революции, что составляет основу реформистского мышления. 

 Ключевым в понятии реформы среди зарубежных ученых становится её восприятие не просто как существенного изменения, а как перевода чего либо в первоначальное, исходное состояние (reversion to a pure original state)[16]. Именно этот смысл вкладывается в латинский глагол “reformo”  в его политическом и юридическом смыслах[17], именно так определялось понятие реформы в словаре Французской академии еще в первом издании 1694 г[18], таким было восприятие реформы в отечественной дореволюционной науке[19].

Следует отметить, что реформирование близко по своему значению к понятию реформы, которое как мы видим преимущественно используется в научной литературе для определения деятельности по преобразованию какой либо сферы общественной жизни, однако не тождественно ему. Термин «реформа» не подчеркивает ключевой характеристики  реформирования как комплексной деятельности, осуществляемой органами государственной власти в рамках нескольких сфер общественного устройства в соответствии с нормами действующего законодательства. Иными словами – реформирование шире понятия реформы и соотносится с ним как общее с частным: реформирование может включать в себя несколько реформ. Более того, понятие реформы статично, оно не позволяет рассматривать ее как деятельность, то есть не учитывает динамику преобразовательной активности, поэтому представляется необходимым разграничивать понятия реформы и реформирования по следующему критерию: реформа отражает содержание того или иного преобразования, а не деятельность уполномоченных лиц в сфере таких преобразований, что присуще только понятию «реформирования». В данной связи только реформирование может рассматриваться как вид управленческой деятельности, а использование в связи с этим термина «реформа» не корректно.

Для понимания теоретико-правовой природы и юридической сущности реформирования нам необходимо отграничить это понятие от других, так называемых нереформаторских действий. Рассмотрим наиболее часто используемые в смешении с реформированием понятия  революции, трансформации и реструктуризации.

В отличие от реформирования революции носят неконтролируемый характер и направлены на снятие антагонистических противоречий и конфликтов, которые возникают в обществе и которые невозможно устранить другими способами. В этом смысле революции являются самым негативным способом проведения изменений, часто они сильно деформируют культурно-исторические основания, на которых строится и удерживается страна.[20]  По мнению д.и.н., профессора Н.А. Омельченко «В отличие от революции реформы не разрушают старое, а опираясь на хорошее старое, сохраняя преемственную связь с традиционными ценностями и общественно-государственными устоями, созидают новое, отвечающее требованиям времени»[21].

Доминирующий доктринальный подход к разграничению реформирования и революции, широко воспринятый в советской науке,  сформулировал В.И. Ленин, по мнению которого «Понятие реформы, несомненно, противоположно понятию революции; забвение этой противоположности, забвение той грани, которая разделяет оба понятия, постоянно приводит к самым серьезным ошибкам ... Но эта противоположность не абсолютна, эта грань не мертвая, а живая, подвижная грань, которую надо уметь определить в каждом отдельном конкретном случае».[22]  Эта грань, согласно В.И. Ленину состоит в том, что при реформировании власть остается в руках прежнего правящего класса, а при революции она переходит к новому классу.  Как представляется данный вывод может быть дополнен рядом других принципиальных различий, разграничивающих понятие реформирования и революции в контексте административного права. Так  ключевым с точки зрения науки административного права является критерий управляемости социальными процессами со стороны органов государственной власти: если при реформировании степень такой управляемости носит высокий или средний характер, то при революционных процессах управление со стороны органов государственной власти всегда ограничено.  Аналогичным образом, реформаторские и революционные преобразования ограничиваются по признаку нормативной легитимности, то есть формального соответствия социального порядка законам страны. Важным критерием отграничения понятия реформирования от революции является характер изменяемого (переводимого в новое состояние) объекта: в отличие от реформирования, объектом революционных изменений всегда выступает государство в целом[23]. 

Сложнее отличить реформирование от трансформации. Трансформация лишена таких признаков административно-правового управления как целеполагание, направленность и системность управляющего воздействия, то есть для нее характерна низкая степень управляемости процессом не только со стороны исполнительных, но и иных органов государственной власти. Следует согласиться с мнением О. Гаман-Голутвиной, указывающей, что при трансформации «акцент делается на том, что конечный результат процесса нельзя рассматривать в качестве предопределенного»[24]. В качестве примера трансформации можно назвать перестройку восьмидесятых годов, оценка которой в науке и в сознании людей практически совпадает: изменения были задуманы и проведены без четкого представления об их сути и желаемом результате[25]. Утрата государственного контроля над процессами перевода в новое состояние одной или нескольких сфер общественной жизни позволяет отделить трансформацию от реформирования, при котором органы государственной власти на всей продолжительности процесса преобразований сохраняют рычаги управления, в том числе четко определяют горизонты, цели, способы реализации реформы.

Близким, но не тождественным к реформированию является понятие реструктуризации. Также как и реформирование, реструктуризация является управляемым типом преобразований, но ограничивается от реформирования по признаку объекта преобразовательной деятельности. В.Н Архангельский рассматривает реструктуризацию как «процесс изменения структуры сложного экономического, социального или технологического объекта в связи с новыми требованиями или возможностями его развития»[26]. По нашему мнению,  при реструктуризации объектом преобразовательной деятельности выступает, как правило, отдельная организация или отрасль народного хозяйства. Кроме того, при реструктуризации не происходит изменения или перевода в новое состояние ключевых принципов организации соответствующей сферы общественной жизни, реструктуризация, как правило, затрагивает только вопросы организационно-структурного переустройства аппарата управления или процессов производства. В этом смысле, в отличие от реформирования реструктуризация не связана с политическими и историческими процессами.

Обобщающая сравнительная картина отличий реформирования от рассмотренных выше явлений представлена в таблице 1.

Таблица 1.

 

Тип изменений   Характеристика	Реформирование	Революция	Трансформация	Реструктуризация
Степень управляемости со стороны органов государственной власти	Высокая либо средняя степень управляемости	Низкая степень управляемости	Низкая степень управляемости	Высокая степень управляемости
Тип объекта	Объектом может быть как страна, так и отдельные сферы общественной жизни (порядки, институты, учреждения) или их совокупность	Объектом является государство	Объектом может быть государство или отдельные сферы	Объектом являются отдельные отрасли народного хозяйства или предприятия
Легитимность	Легитимное действие	Нелегитимное действие	Может быть как легитимной, так и нет	Легитимное действие
Отношение к культурно-историческим основаниям	Сохраняет, учитывает, может приводить к управляемым изменениям	Игнорирует, может привести к разрушению	Возможны разные варианты от сохранения до разрушения	Не затрагивает

 

Реформирование является объектом государственного управления, включающим в себя, с точки зрения административного права, управленческую деятельность исполнительных органов государственной власти по преобразованию не только отдельных сфер общественных отношений, но и их совокупности. При этом предметом (объектом) реформирования в каждом конкретном случае будут выступать те сферы общественной жизни, которые ему подвергаются.   

В настоящее время несмотря на активные преобразовательные процессы, реализуемые при участии органов исполнительной власти, как само понятие реформирования, так и общие параметры административно-правового управления реформированием не получили необходимого нормативного закрепления. Такая ситуация в различные периоды административно-правового управления реформами во многом способствовала возникновению различных правоприменительных коллизий, приводила к смешению понятий реформирования с иными институтами преобразовательной активности, нарушению прозрачности, открытости процессов реформирования, смещению целей, задач и неадекватным результатам реформ. По справедливому мнению Ю.А. Тихомирова, высказанному им  30 мая 2007 г. в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации на ежегодной конференции молодых ученых, аспирантов и соискателей на тему "Правовое обеспечение государственных реформ" - «практика проведения реформ в России позволяет сделать основной вывод - в науке пока еще не появилось достаточно разработанной теории и хорошо структурированной методологии проведения государственных реформ, что приводит к необоснованному "жонглированию" понятиями, подмене их смысла[27]. Государственные преобразования часто осуществляются с применением недостаточно продуманных мер и средств. Эта ситуация абсолютно недопустима».[28]

В данной связи при рассмотрении реформирования представляется необходимым выделить следующие его признаки в качестве вида государственной управленческой деятельности и объекта административно-правового управления:

1) Реформирование является комплексным объектом государственного управления, что проявляется в том, что  при осуществлении реформирования может обеспечиваться преобразование не только отдельных сфер общественных отношений, но и их совокупности. Иными словами, административно-правовое управление реформированием, в отличие от иного административно-правового управления  может осуществляться не только в отношении отдельных сфер общественной жизни (одной отрасли народного хозяйства,  одной категории граждан, одного вида деятельности), но их комплекса. Так, например, реформа электроэнергетики, газовой отрасли, федерального железнодорожного транспорта, почтовой связи и проч. являются объектом административно-правового управления не только каждая сама по себе, но также и в целом – хозяйственным реформированием, налоговая, военная, судебная, правовая и т.п. реформы с точки зрения объекта административно-правового управления представляют собой «пакет» реформ государственного устройства. При этом «пакетный» характер административно-правового управления реформированием наиболее характерен для государственного управления в России[29].

2) Комплексный характер реформирования как объекта административно-правового управления проявляется еще и в том, что само по себе реформирование с одной стороны подвержено влиянию  правовой системы государства, но при этом способно само оказывать влияние на такую правовую систему за счет трансформации (изменения)  ее элементов. Это отличает реформирование от традиционной, функциональной управленческой деятельности исполнительных органов государственной власти, которая осуществляется ими в рамках установленных норм и правил и не направлена на их изменение или перевод в новое состояние.

3) Кроме того, важной особенностью реформирования как объекта административно-правового управления выступает то, что реформирование является не просто управленческими действиями государственных органов исполнительной власти, но целенаправленным, системным, планомерным воздействием для перевода соответствующей сферы общественных отношений (порядков, институтов, учреждений) в новое состояние. Иными словами реформирование представляет собой особый вид административно-правовой управленческой деятельности, характеризующийся созданием новых правил в рамках существующих.

4) Важной особенностью реформирования как объекта административно-правового управления является то обстоятельство, что реформирование распространяется не только на принадлежащие государству объекты, оно затрагивает в том числе  негосударственные образования, то есть предполагает использование в том числе регулятивных и контрольно-надзорных процедур.

5) Реформирование основывается на объективных закономерностях общественного мирового развития, призвано адаптировать систему управления в соответствии с постоянно меняющимися внешними условиями (техническими, политическими, правовым и  проч.) и направлено не только и не столько на обеспечение государственных интересов, но прежде всего на  удовлетворение будущих интересов общества в отличие от традиционной (функциональной) административно-правовой деятельности, направленной на удовлетворение сиюминутных потребностей.

6) Реформирование как объект административно-правового управления, как правило, возникает по инициативе органов государственной исполнительной власти, опирается на силу государственной власти, характеризуется высокой степенью управляемости,  что позволяет отграничить его от иных форм преобразований с участием государственных органов (революций[30], переворотов, трансформаций или реформ, осуществляемых иными органами государственной власти). 

7) Реформирование характеризуется организационностью, то есть для него характерно многообразие организационных форм, а также этапность (жизненные циклы, стадии), которые обеспечивают целенаправленное и устойчивое движение к намеченной цели.

8) Важно отметить, что участниками реформирования могут выступать не только органы исполнительной власти, но в отдельных случаях также иные органы государственной власти (например, суды, рассматривающие возникающие при реформировании споры)  или организации, которым делегированы отдельные полномочия исполнительных органов государственной власти по реформированию (например, органы саморегулирования или государственные корпорации). В этой связи представляется обоснованным выделение понятия участников и субъектов реформирования. Если субъектами реформирования являются только органы исполнительной власти, то к числу участников этого процесса необходимо отнести также и иных лиц, деятельность которых опосредует государственное управление, а также в целом общество, которое в конечном итоге является своего рода «выгодоприобретателем» реформирования.  

9) Наконец достижение целей и задач реформирования как объекта административно-правового управления обеспечивается прежде всего за счет использования административно-правовых методов и опосредуется административно-правовыми нормами.

10) Реформирование это процесс, который требует соответствующего ресурсного обеспечения – материального, финансового, информационного и проч. Иными словами реформирование не может осуществляться вне ресурсной обеспеченности.

Таким образом, можно сформулировать следующее определение реформирования как объекта административно-правового управления. Реформирование это особый вид государственной управленческой деятельности с участием органов исполнительной власти, направленный на перевод одной или нескольких сфер общественного устройства в новое состояние.  

Вместе с тем, понятие реформирования не ограничено рамками объекта административно-правового управления. Оно включает и иные важнейшие организационно-правовые категории, позволяющие рассматривать реформирование как:

• государственную управленческую деятельность, имеющую свою специфику, проявляющуюся в том, что она носит не функциональный, а преобразовательный характер;
• область государственного управления, которая связана с изменением сложившихся институтов, порядков, учреждений и проч., в том числе с использованием методов государственного регулирующего воздействия;
• отрасль государственного управления, объединенная общностью характеристик объекта государственного управления;
• сферу государственного управления – комплекс организационно-управленческих, регулятивных и контрольных отношений  по поводу осуществления реформирования.

 

Важное значение для понимания реформирования как вида государственной управленческой деятельности его классификация. Исходя из стратегии институциональных преобразований и траекторий, академик В.М. Полтерович выделяет три вида экономического реформирования:

• шоковая терапия (радикальное единовременное изменение институтов);
• выращивание институтов (поддержка естественной эволюции существующего института);
• управляемое выращивание институтов (применение набора управлений, обеспечивающих на каждом шаге подходящую институциональную трансформацию в зависимости от текущих условий и достигнутых результатов)[31].

 

С точки зрения методологии управленческой деятельности органов исполнительной власти, можно выделить три основных типа реформирования.

Первый тип - это частное реформирование, при котором не затрагиваются фундаментальные институты государства и общества. Частное реформирование включает в себя два подвида: реформирование, направленное на улучшение и адаптационное реформирование. Реформирование, направленное на улучшение преследует цели преобразований в отдельных отраслях - сферах общественной жизни. Адаптационное реформирование проводится в целях приведения отдельных сфер общественного устройства (например, правовой, управленческой, судебной, налоговой) в соответствие с изменившейся ситуацией во внешней или внутренней среде. По степени влияния внешней среды (детерминации) В.М. Давыдов различает два вида адаптационного реформирования: пассивное и активное – «дающее больше шансов на благополучное будущее»[32]. 

Второй тип - это реформирование, направленное на преобразования. При таком реформировании органы государственной власти преследуют  цели создания своего рода идеального образа страны, выражающего «правильное» государственное устройство, подобное идеальным образам Платона[33]. Этот вид реформирования напрямую связан с переводом в новое состояние таких сфер общественного устройства как политическая, экономическая, правовая система в целом.

Третий тип - это реформирование, направленное на «прорыв» в одной или нескольких сферах общественного устройства для обеспечения ускоренного развития всей страны. Ключевым для понимания этого типа реформирования является понятие конкурентоспособности государства – то есть способности экономики страны, государства участвовать в международной торговле, удерживать и расширять определенные сегменты на мировых рынках, производить продукцию, соответствующую мировым образцам[34]. Конкурентоспособность государства определяется технико-экономическим уровнем производства в стране, величиной издержек производства, качеством производимых товаров, развитостью инфраструктуры, наличием абсолютных и относительных преимуществ. При таком типе реформирования  страна выходит на качественно новый уровень развития за счет преобразования старых или создания новых сфер общественного устройства, имеющих приоритетное значение для конкурентоспособности страны на международной арене[35].

Следует отметить, что комплексный характер реформирования как особого вида государственной управленческой деятельности предполагает, что выделенные типы реформирования не всегда существуют в «идеальном» состоянии и проводимые в реальности реформы могут сочетать в себе черты разных типов.

Выбор типологии реформирования является первым этапом государственной стратегии в области реформирования и во многом предопределяет способы последующего административно-правового управления. Кроме того, предложенная типология позволяет органам государственной власти повысить эффективность прогнозирования последствий реформирования в каждой конкретной ситуации.

 

---

[1]           Т.Рид. Исследование человеческого ума на принципах здравого смысла. М.: 2002

[2]           Алексеев П.В. Панин А.В.  Философия: учебник для ВУЗов – М.: ТЕИС, 19967 С.383.

[3]           Гераклит // Фрагменты ранних греческих философов. Часть 1: От эпических теокосмогоний до возникновения атомистики / Изд. подг. А. В. Лебедев. — М.: Наука, 1989.

[4]           См. например, О.А. Овчинников, Е.Б. Борзова. Современное состояние проводимых в России реформ и их научное понимание" // "Российский следователь", 2007, N 23; Мокрый В.С., А.А. Сапожников, О.С. Семкина. Государственное и муниципальное управление: реализация реформ. – М.: КНОРУС. 2008; Шмелев Н.П. В поисках здравого смысла. Двадцать лет российских экономических реформ. - М.: Издательство «Весь Мир». 2006; Давыдов Ю.С. Реформы российского образования: от желаемого к действительному. - М.: Московский психолого-социальный институт. 2005; Вагина Л.В. Актуальные проблемы реформирования государственной службы Российской Федерации: учебное пособие. - М.: Изд-во РАГС. 2007; В.М. Давыдов Эффект адаптационного реформирования: от  Латинской Америки к России. – М.: ИЛА РАН, 2003; Кузовкин А.И. реформирование электроэнергетики и энергетическая безопасность. – М.: ОАО «Институт микроэкономики». 2006; Повышение эффективности деятельности органов государственной власти: подходы к проведению административной реформы в Российской Федерации. – М.: Издательство «Алекс». 2005; и др.       

[5]           См. Энциклопедия государственного управления в России: в 2 т. / Под общ. ред. В.К. Егорова. - М.: Изд-во РАГС. 2008.

[6]           См. Большой юридический словарь  / Под. ред. А.Я.  Сухарева, В.Д. Зорькина, В.Е. Крутских. – М.:  ИНФРА-М. 1998. С. 597

[7]           Халипов В.Ф., Халипова Е.В., Исаев И.А., Михайлов В.А. Власть. Политика. Государство и государственная служба: Аналитический словарь-справочник. – М.: Академический проект; Москва: Трикста. 2006. С. 280.

[8]           Ильин В.В., Панарин А.С. Философия политики. М., 1994. С. 59.

[9]           Полтерович В.М. Элементы теории реформ. – М.: ЗАО «Издательство экономика». 2007. С.9.

[10]         Российское общество и радикальные реформы. Мониторинг социальных и политических индикаторов. Под общей редакцией В.К. Левашова. М.: Academia. 2001. С. 20-21.

[11]         Кива А.В. Российские реформы в контексте мирового опыта. Вопросы теории и политической практики. – М.: Институт востоковедения РАН. 2006. С. 8.

[12]         Ленин В.И. Полн. собр. соч., 5 изд. т. 7. С. 209; т. 15. С. 107-108.

[13]         Кива А.В. Указ соч. С. 5. В данной связи, в дальнейшем, при рассмотрении понятия «реформирование» для целей настоящей работы мы отказываемся от положительных или отрицательных характеристик происходящих при реформировании изменений, предлагая рассматривать такие изменения как перевод тех или иных сфер общественных отношений в новое состояние.

[14]         См., например E. Bernstein «Zur Frage: Socialliberalismus oder Kollectivismus». Berlin.1900.

[15]         См., например A. Millerand. «Le socialisme réformiste français». Paris. 1905.

[16]         См. например, Elie Halévy. The Growth of Philosophic Radicalism. Faber (1972); G. M. Trevelyan. Lord Grey of the Reform Bill: Being the Life of Charles, Second Earl Grey. London: Longmans, Green (1913); G.D.H. Cole, Short History of the British Working Class Movement, 1787-1947. London; George Allen & Unwin (1948). C. 63-69. "The Reform Movement"

[17]     … Продолжение »