Глава 2.
СОДЕРЖАНИЕ АДМИНИСТРАТИВНО-ПРАВОВОГО УПРАВЛЕНИЯ РЕФОРМИРОВАНИЕМ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ
§ 3. Стадии административно-правового управления реформированием
«Плохо то решение,
которое нельзя изменить»[1]
Публисий Сир
Процесс административно-правового управления реформированием осуществляется в определенной последовательности. Он носит циклический характер и состоит из ряда стадий управленческой деятельности, которые можно определить как жизненные циклы реформирования. Понятие жизненного цикла, как правило, используется в теории организации, однако оно наиболее уместно при рассмотрении реформирования, поскольку позволяет охарактеризовать не только стадийность, но и процессуальность развития[2].
Жизненные циклы реформирования это временные периоды, в течение которых реформирование является объектом административно-правового управления. Чем сложнее объект реформирования, тем продолжительнее его жизненные циклы.
Жизненные циклы реформирования включают в себя разработку, реализацию и постреформенную жизнь и представлены на Рис. 2.
I. В рамках жизненного цикла «Разработка», существует точка старта или начала разработки, прохождение которой приводит к точке выбора, когда происходит выбор одного из альтернативных проектов реформирования. Специфика административно-правовой методологии государственного управления реформированием на стадии разработки базируется на следующих этапах государственной управленческой деятельности.
1. Разработка пакета реформ
Под разработкой пакета реформ следует понимать не просто набор действий, касающийся всех направлений реформирования, но выявление тех сущностей, которые нужно восстановить или внедрить в соответствующей сфере общественной жизни или их совокупности. На этом этапе перед органами исполнительной власти возникает задача расставления акцентов, выделения приоритетов в отношении реформирования. Таким образом, определяются основные и второстепенные сущности и, соответственно, главные и адаптационные преобразовательные действия.
Важным в административно-правовой методологии административно-правового управления реформированием является определение единицы реформирования. В данном вопросе на уровне государственных решений необходимо учитывать, что реформирование любой системы, функционирование которой связано с иными сферами общественной жизни в отрыве от них, приводит к тому, что эти сферы в последующем, как правило, не способны адаптироваться к произошедшим изменениям самостоятельно, без участия государства.
Учитывая исторически патерналистский характер российского государственного устройства, проявляющийся по справедливой оценке О.Д. Волкогоновой в том что “даже самые благие цели (безопасность граждан, справедливое распределение, всеобщее благоденствие и др.) приводят к рассмотрению человека как недееспособного индивида, который не может самостоятельно определять задачи и цели своего существования”[3], единицей реформирования, как правило, выступала вся страна. В данной связи, административно-правовое управление реформированием не должно осуществляться в отрыве от иного, т.н. адаптационного преобразовательного управления, которое должно быть направлено на приведение иных сфер общественного устройства в соответствие с изменившейся в результате реформирования ситуацией.
2. Разработка отдельных направлений реформирования и планов их реализации
Важным этапом административно-правового управления реформированием выступает разработка органами исполнительной власти концепции, проекта и плана по отдельным направлениям реформирования, входящим в пакет реформ.
По мнению С.Н. Чудновской концепция представляет собой «комплекс ключевых положений (идей, принципов), дающих целостное представление о каком либо событии, явлении, процессе, способствующих глубокому пониманию целей, ситуации, проблем и процессов их разрешения и характеризующих особенности разработки и принятия управленческих решений»[4]. В концепцию закладываются основные идеи и направления будущего реформирования. Проект предполагает детальную проработку последовательности и результатов реформирования отдельных сфер общественного устройства или их совокупности. Проект реформы несет общественную и политическую функцию, поэтому описанные в нем цели и основные способы их достижения должны быть понятны общественности, а иногда и мировому сообществу. В проекте должна быть заложена возможность его корректировки в соответствии с меняющимися мировыми тенденциями, политической обстановкой и другими обстоятельствами.
В свою очередь, план реформирования должен отвечать на вопрос, как именно нужно идти к желаемому результату: какие мероприятия должны быть проведены, каковы способы и сроки их выполнения, используемые ресурсы, ответственные лица и т. д.
При разработке концепции, проекта и плана реформирования необходимо учитывать, что публичное объявление всех намеченных целей реформирования, преждевременное раскрытие органами исполнительной власти подлинного объема своих намерений способно сделать проект более уязвимым: не исключено, что найдутся силы, способные помешать его осуществлению.
Поэтому при административно-правовом управлении реформированием в некоторых случаях может использоваться методика разработки т.н. «скрытого» проекта реформирования. Такой подход отнюдь не означает нарушения принципов прозрачности и открытости в деятельности органов государственной власти, поскольку обнародование плана реформирования может происходить по мере достижения его промежуточных результатов и информационного обеспечения общественности, а сам метод скрытого планирования должен использоваться только в случаях, когда это стратегически оправданно.
Реформирование зачастую связано с перспективами, которые могут проявиться через длительный период времени, но уже сейчас находятся в сфере государственных или общественных интересов и становятся объектом административно-правового управления. С этой точки зрения, преждевременное объявление неявного проекта реформирования может создать безосновательные препятствия для реформирования, поскольку будет негативно воспринято общественностью, которая еще не обладает необходимой информацией. Таким образом, важным критерием оценки деятельности органов исполнительной власти по административно-правовому управлению реформированием является количество явных и скрытых проблем, которые решаются ими при реформировании.
3. Организация публичного обсуждения реформирования
Исторический опыт реформирования как в России, так и за рубежом свидетельствует о значимости при реформировании общественного мнения, которое с одной стороны ограничивает административно-правовое управление в этой сфере, вводит его в определенные рамки, но с другой стороны, способно существенным образом повысить эффективность реформаторской деятельности органов исполнительной власти при условии адекватного использования ими механизмов публичного обсуждения реформ.
Наиболее ярким примером из российского опыта в данной связи выступает управленческая деятельность органов исполнительной власти Российской империи в конце 50-х гг. XIX века. Впервые за всю историю крепостного права допустив публичное обсуждение его проблем, государственная администрация выявила позицию и аргументацию противников преобразований, что позволило выстроить эффективную линию управленческого преодоления этого сопротивления. В данной связи будет уместно процитировать знаменитый афоризм Леонардо Да Винчи: «Противник, вскрывающий ваши ошибки, гораздо полезнее, чем друг, скрывающий их»[5].
Использование механизмов публичного обсуждения позволяет органам исполнительной власти увеличить количество сторонников реформирования за счет той части общества, которая первоначально была нейтральна. В современном обществе этот прием превратился в самостоятельный вид деятельности - public relations, к сожалению мало развитый в современной системе федеральных органов исполнительной власти.
Характер организации публичного обсуждения реформирования как один из методов административно-правового управления напрямую связан с типологией реформирования. Так, при частном реформировании должны обсуждаться недостатки в отдельных сферах общественного устройства. При обсуждении реформирования, направленного на преобразования обсуждение должно концентрироваться на вопросах общего улучшения положения в стране. Наконец, при обсуждении реформирования направленного на «прорыв» необходимо делать акцент на несоответствии между амбициями страны и реальным положением дел.
Например, сейчас в связи с реформированием системы образования государством организовано обсуждение скорее второстепенных вопросов: единый государственный экзамен, платное образование, стандарты дипломов[6]. Обсуждение во многом сводится к оценке необходимости заимствования западных стандартов. При организации обсуждения со стороны органов исполнительной власти зачастую не затрагивается сущность образования, его приоритетные направления, задача обеспечения конкурентоспособности выпускников и формирования самостоятельных членов общества. Такие темы могли бы подготовить почву для реформирования, направленного на «прорыв».
Организация публичного обсуждения реформирования позволяет органам исполнительной власти выявить круг общественных конфликтов и противоречий, спланировать необходимые государственные управленческие действия и оценить, связанные с этим проблемы. Помимо этого, при адекватной организации публичного обсуждения реформирования выявляются заинтересованные группы, каждая из которых является носителем того или иного отношения к реформе: 1) сторонники реформы; 2) противники реформы; 3) неопределившиеся субъекты, которые могут стать как сторонниками, так и противниками реформы; 4) пассивное население, которое никак не выражает свое мнение. Исходя из включенности граждан в политические процессы, А.Б. Артемьев разделяет всё общество на пять общественных групп: анархичная, сверхактивная, активная, пассивная, сверхпассивная.[7] Мы же не включаем в представленные нами группы саму власть (по сути реформаторов), по этой причине сторонники и противники реформы соответствуют активной группе, неопределившиеся граждане – пассивной, пассивное же население соотносятся со сверхпассивной группой.
Оценка количественного и качественного состава этих групп позволяет корректировать методологию административно-правового управления реформированием, повышая ее эффективность.
Управленческая деятельность органов исполнительной власти при реформировании неизбежно вынуждает общество определять свои интересы по отношению к планируемым изменениям, поэтому всегда возникает социальное сопротивление реформированию, которое не следует воспринимать как «лишение доверия» общества по отношению к власти. Публичное обсуждение реформирования – это инструмент, способствующий административно-правовому управлению реформированием, позволяющий выявить аргументацию противников и сторонников реформирования, учесть интересы заинтересованных лиц, обеспечить адекватное общественное понимание смысла, целей, задач и способов реформирования.
4. Легитимация концепции, проекта и плана реформы[8]
Реформирование - это деятельность, которая всегда, и особенно в России, осуществляется от имени государственной власти, т.е. имеет государственный характер и, подкрепляется правовым регулированием. Поэтому результатом разработки и обсуждения проектов реформирования должно стать нормативное утверждение одного из конкурирующих проектов реформы, а также определение структуры и компетенции участников реформирования - органов исполнительной власти и иных обеспечительных и распорядительных образований (государственных учреждений, государственных корпораций и проч.), в чьи задачи будет входить реализация реформирования.
Надо отметить, что темпы и объемы легитимации во многом зависят от качества административно-правовой организации предварительного обсуждения реформирования, от того, насколько общественное мнение подготовлено к принятию соответствующего преобразования.
II. Жизненный цикл «Реализация» приводит к точке невозврата, которая означает тот момент, когда основные сущности уже восстановлены, и процесс их легитимации дошел до стадии, где возвращение на прежние позиции уже невозможно или крайне затруднительно. Точка невозврата имеет ключевое значение для административно-правовой методологии управления реформированием, поскольку если в ходе административно-правового управления точка невозврата была пройдена, то возникает явление, которое можно назвать «самододелывающимся» реформированием. Например, в России в результате реформирования государственной собственности последняя не возникла в том виде, в котором ее задумывали, иными словами государственное управление реформированием государственной собственности не было завершено. Но она все-таки вошла в сознание людей, которые самостоятельно пытаются восстановить эту сущность, обсуждают ее, создают необходимую практику уже без управляющего государственного воздействия на эти процессы.
Реализация, то есть претворение в жизнь основных направлений реформирования, - это сложный и, зачастую, самый длительный жизненный цикл, в ходе которого выявляются недоработки проектов реформирования, не просчитанные последствия тех или иных действий, существенно активизируется сопротивление противников преобразований.
На этапе реализации органам исполнительной власти, в компетенцию которых входит административно-правовое управление реформированием целесообразно использовать следующую методологию.
1. Создание в государственном аппарате специальных институтов для реализации реформирования
Это своего рода ресурс для реформирования, не позволяющий реформам увязнуть при прохождении через органы власти. История подтверждает естественность введения таких механизмов. Петр Первый опирался на свое новое (бывшее «потешное») войско. Иван Грозный реализовывал реформы с помощью опричнины. При создании Европейского Союза государства-участники, осознав, что они не смогут договориться по ряду вопросов, передали часть своих полномочий специальным комитетам и комиссиям, чьи решения автоматически ратифицировались внутри стран.
Эти примеры лишь подтверждают целесообразность создания отдельного государственного исполнительного управленческого института для реализации реформирования. В качестве таких институтов в системе государственных органов исполнительной власти могут выступать специально создаваемые для проведения реформ органы, для которых реформирование будет являться основной задачей[9]. Как показывает практика, эффективность реформирования оказывается крайне низкой в том случае, когда административно-правовое управление реформированием осуществляется тем органом исполнительной власти, который реформируется сам, или в ведении которого находится реформируемая сфера общественной жизни. Результатом такого «управления» становится не перевод того или иного института, порядка или учреждения в новое состояние, а производство внешних изменений, как правило предполагающих получение таким органом дополнительного объема полномочий.
2. Усиление сторонников реформирования
Описывая жизненный цикл разработки, мы условно разделили общество на группы в зависимости от их отношения к предполагаемой реформе. Важным аспектом совершенствования методологии административно-правового управления реформированием является деятельность органов исполнительной власти по усилению сторонников планируемых преобразований.
Во-первых, для оформления сторонников их нужно ввести в правовое поле, обозначить как реально существующую общественную силу. Так, до проведения реформ начала 90-х годов многие граждане не могли реализовать свою инициативу в частной торговле, поскольку она была запрещена. Признание частной торговли законной деятельностью позволило получить их социальную поддержку во время проведения либерализации экономики и приватизации.
Во-вторых, возможна поддержка сторонников реформирования за счет создания для них определенных преференций: предоставления налоговых льгот или привлечения инвестиций к предпринимателям и компаниям, работающим в определенных сферах, на развитие которых рассчитано реформирование. Так поступала Маргарет Тэтчер в Англии, так было сделано в Японии.
В-третьих, важную роль в усилении сторонников реформирования, как уже отмечалось, играет адекватная организация общественного обсуждения реформирования. Добавим здесь лишь то, что задача органов исполнительной власти таким образом организовать общественную дискуссию, чтобы в общественном сознании сторонники реформирования воспринимались как представители прогрессивных сил.
3. Исполнение плана реформирования
Исполнение плана реформирования органами исполнительной власти означает не только практическую реализацию намеченных мероприятий, но одновременную корректировку предпринимаемых управленческих действий. Такая корректировка должна предполагаться еще в самом начале, в рамках жизненного цикла «Разработка» при подготовке концепции, проекта и плана реформирования.
4. Легитимация явлений, возникающих при реализации реформирования
Помимо легитимации органа государственной исполнительной власти уполномоченного в области реформирования, а также нормативного закрепления концепции, плана и проекта реформирования, которые должны происходить в рамках жизненного цикла «Разработка», необходима также легитимация явлений, возникающих в связи с реализацией реформирования, за которыми стоят восстановленные или привнесенные сущности. Для этого требуется юридическое закрепление явления, его институционализация, введение в общественную практику и сознание.
Например, в Федеральном законе «Об электроэнергетике» от 26 марта 2003г. № 35-ФЗ[10] закреплен новый субъект конкурентного рынка электроэнергии: энергосбытовые организации как организации, осуществляющие в качестве основного вида деятельности продажу другим лицам произведенной или приобретенной электрической энергии. Согласно данному закону, энергосбытовые организации заключают двусторонние договоры купли-продажи электрической энергии, в рамках которых одна сторона-поставщик обязуется поставить другой стороне-покупателю электрическую энергию в определенном количестве и определенного качества в соответствии с техническими регламентами и иными обязательными требованиями, а покупатель обязуется принять и оплатить электрическую энергию на условиях заключенного в соответствии с правилами оптового рынка и основными положениями функционирования розничных рынков договора.
Таким образом, нормативное закрепление в Федеральном законе «Об электроэнергетике»[11] статуса энергосбытовых организаций и новых сфер правоотношений, участниками которых они являются, обеспечило их институционализацию, сформировало новое отношение предпринимательского, инвестиционного сообщества к деятельности по продаже электрической энергии.
Таким образом, легитимация явлений, возникающих в связи с реализацией реформирования - это необходимое условие восстановления или привнесения сущностей, ради которых осуществляется реформирование.
Участие органов исполнительной власти в процессах легитимации явлений, возникающих в связи с реализацией реформирования в настоящее время имеет подзаконных характер и, как правило, является следствием деятельности органов законодательной власти. Как представляется, орган исполнительной власти, уполномоченный в области реформирования должен обладать достаточными полномочиями не только по принятию подзаконных актов, но и для непосредственного участия в законотворческих процессах, например, обладать правом постоянного нахождения своего представителя в Федеральном Собрании Российской Федерации. В противном случае реализация реформирования может быть задержана на неопределенный период времени, а созданные законодателем правовые нормы не будут иметь применения в деятельности органов исполнительной власти.
Возникающие при реализации реформирования новые явления должны находить поддержку со стороны общественных институтов. Обеспечение такой поддержки, в том числе обеспечение их публичной известности, является одним из элементов системы административно-правового управления реформированием. Например, для обеспечения общественных институтов реформирования инвестиционных процессов необходима планомерная и целенаправленная деятельность органов исполнительной власти по укреплению и развитию фондового рынка, брокерской деятельности, организации паевых фондов и так далее.
Кроме того, для легитимации явлений, возникающих при реализации реформирования в общественной практике, от органов исполнительной власти требуется целый комплекс мер публичной деятельности: от выпуска популярной и специальной литературы до организации обучения новых специалистов, которые будут осуществлять управление в постреформенных условиях.
5. Общественный контроль
В процессе реализации реформирования большое значение имеет не только общественное мнение, но и контроль со стороны общества. Следует признать, что инструмент эффективного общественного контроля, заложенный в европейских политических конструкциях, плохо работает в России.
В западной реформаторской традиции разработчиками реформ чаще всего выступают не органы исполнительной власти, а политические партии, которые опираются на экспертные мнения. При этом общественные и профсоюзные организации не только контролируют, но и участвуют в разработке проектов реформирования.
Создание механизмов общественного контроля за деятельностью органов исполнительной власти в области реформирования является частью общего процесса развития влияния гражданского общества на власть в целом. Проф. В.П.Беляев отмечает, что несмотря на создание в современной России института Общественной палаты[12] «...говорить о существовании надлежащего механизма контроля за государственной властью пока нет оснований. На сегодняшний день можно констатировать только начальный этап (первую стадию) формирования общественного контроля в стране».[13]
Сущность общественного контроля за деятельностью органов исполнительной власти заключается в том, что общество в лице отдельных лиц и общественных организаций, используя предусмотренные законодательством организационно-правовые способы и средства, выясняет, не допущены ли в деятельности органов исполнительной власти и их должностных лиц какие-либо нарушения законности и, если таковые имеются, то самостоятельно или с участием иных органов государственной власти принимает меры по восстановлению нарушенных при этом прав, привлечению виновных к ответственности, предотвращению аналогичных нарушений в будущем.
Залогом эффективности общественного контроля за деятельностью органов государственной власти является активное общество. Государство не может самостоятельно создать такое общество, но способно стимулировать процессы его формирования через поддержку различных сообществ (общественных объединений). Во-первых, можно инициировать создание сообществ за счет предоставления им эксклюзивных прав и полномочий. Например, если передать обществам автолюбителей права на отстаивание своих интересов перед милицией и судом, участие в экспертных оценках ДТП, влияние на определение тарифов обязательного страхования гражданско-правовой ответственности владельцев транспортных средств, то у населения появился бы стимул вступать в такие общества, проявлять активность. Во-вторых, передачу прав можно сопровождать закреплением за сообществами имущества, например, путем передачи земли или помещений творческим союзам, образовательным организациям.
Участие общества в контроле за деятельностью органов исполнительной власти при реформировании должно получить всемерную поддержку со стороны государства прежде всего путем комплексной нормативно-правовой формализации процессов административно-правового управления реформированием, посредством ее закрепления в специальном акте федерального законодательства. Данный закон должен на нормативном уровне закрепить принципы проведения реформирования, обеспечивающие в том числе правовые гарантии защиты прав и свобод граждан Российской Федерации на всех этапах реформирования от подготовки до реализации и оценки его результатов.
Кроме того, данный нормативно-правовой акт должен содержать специальный раздел, направленный на соблюдение законных интересов граждан Российской Федерации при осуществлении органами государственной и муниципальной власти управленческой деятельности в области реформирования, закрепляющий права граждан Российской Федерации при реформировании. Более подробно принципы реформирования и права граждан Российской Федерации на участие в процессах реформирования будут рассмотрены в Главе 4 настоящего исследования.
III. Продолжая характеристику жизненных циклов реформирования, отметим особенности точки выхода в жизненном цикле «Постреформенная жизнь», означающей момент завершения реформирования. Реформирование считается завершенным, если его результат, хотя бы в общих чертах, соответствует как явным, так и скрытым целям и задачам реформирования.
Важным с точки зрения методологии административно-правового управления реформированием является публичное информирование общественности об окончании реформы и достижении желаемого результата. Если результат не совпадает с тем, который был заявлен при подготовке реформы, то со стороны органов государственной власти требуются объяснения, почему нас устраивает то, к чему мы пришли, и почему процесс преобразования на этом можно остановить. Этот жизненный цикл важен с точки зрения легитимации результатов реформы, в ходе которой происходит узаконение, признание или подтверждение законности прав и полномочий физических и юридических лиц в постреформенных условиях, в том числе путем выдачи соответствующих документов[14]. Следует отметить, что точка выхода из реформирования связана не только с объявлением об окончании реформирования, но также с признанием нового положения дел обществом, формирования на их основе правоприменительной практики.
Последовательное рассмотрение содержания административно-правового управления реформированием позволяет представить его схематичную характеристику на рис. 3
[1] Афоризмы. Древний мир. Античность. М.: Айрис- пресс. 2004.
[2] См. Теория организации: учебник / Под общ. Ред. Г.В. Атаманчука. – М.: Изд-во РАГС. 2007. С. 235; Мильнер Б.З. Теория организации. – М.: Инфра-М. 2007.
[3] См. О.Д. Волкогонова. Либерализм и консерватизм в России: метаполитические размышления // Вестник Московского университета. Серия 7. Философия. № 5. 2001. С. 28-41.
[4] Чудновская С.Н. Управленческие решения: учебник. –М.: Эксмо. 2007. С. 339.
[5] Борохов Э. Энциклопедия афоризмов (Мысль в слове). – М.: ООО «Фирма Издательство АСТ». 1999. С.442
[6] См. Давыдов Ю.С. Реформы российского образования: от желаемого к действительному. Научное издание. М.: Московский психолого-социальный институт. 2005.
[7] См.: Артемьев А.Б. Введение в кратологию (науку о власти): Учебное пособие / Отв. Ред. С.А. Комаров, - 3-е изд., исправ. и доп. – Коломна, 2006. С.55-56
[8] Легитимация понимается нами в широком смысле слова как процесс, состоящий из двух компонентов:
А. Легализация того или иного явления, то есть его юридическое закрепление с помощью закона, указа, иного юридического инструмента. При этом фиксируется название явления, соответствующее его сущности, с тем, чтобы оно одинаково понималось всеми членами общества и правоприменительными органами.
Б. Институционализация, то есть обеспечение механизма воспроизводства этого явления, внедрение нового в существующие системы и институты. Большое значение придается формированию общественной практики, созданию в обществе отношения к этому явлению как к правильному и легитимному. Например, это может выражаться в следующих процессах:
- практика применения закона, заключение договоров;
- выработка судебных прецедентов;
- использование предоставленных государством возможностей (создание инвестиционных компаний на основе Федерального закона № 156-ФЗ от 29.11.2001 г. «Об инвестиционных фондах» // СЗ РФ. 2001. № 49. Ст. 4562.);
- использование вновь созданных институтов (внесение населением денег в появившиеся инвестиционные компании).
По отношению к разным явлениям более важным может быть тот или иной компонент, но о завершении процесса легитимации можно говорить только при их одновременной реализации.
[9] О необходимости создания в системе федеральных органов исполнительной власти специального единого органа, уполномоченного в области реформирования См. Синюгин В.Ю. «О некоторых вопросах совершенствования административно-правового управления реформированием в Российской Федерации» //
[10] СЗ РФ. 2003. № 13. Ст. 1177.
[11] СЗ РФ. 2003. № 13. Ст. 1177.
[12] См. Федеральный закон «Об Общественной палате Российской Федерации» / СЗ РФ. 2005. № 15. Ст.1277
[13] См. В.П. Беляев. Общественный контроль в современной России // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 6.
[14] Большой юридический словарь. 3-е изд., доп. и перераб. / Под ред. проф. А. Я. Сухарева. — М.: ИНФРА-М, 2007.
