…политическими партиями, а также управленческие провалы в ряде других областей способствовали падению Временного правительства. Ему на смену пришла советская система государственного управления, которая в результате длительной эволюции сформировалась по административно-командным принципам.

Уже с первых дней октябрьского переворота управление преобразованиями стало основным в деятельности молодой большевистской администрации. II Всероссийский съезд Советов, объявленный высшим органом управления нового государства, принял Декреты о мире и о земле, ставшие по существу радикальными актами внешней и внутренней политики.

Управление реформированием осуществлялось на принципиально новых началах государственного управления: были упразднены Государственный совет, Сенат, министерства, земства и городские думы, а новыми органами власти признаны Советы рабочих, солдатских и крестьянских депутатов и их исполнительные комитеты.

Несмотря на признание  II Всероссийского съезда Советов высшим законодательным органом, право определения стратегии дальнейшего реформирования страны было предоставлено по определению В.И. Ленина «реальной, глубоко затаённой мечте всего русского народа»[32] - Учредительному собранию, которое было распущено на второй день после собрания в рамках формирующейся диктатуры пролетариата.

Стратегия государственного управления вообще и в области реформирования в частности, в первые годы советской власти была сформулирована В.И. Лениным в статье «Удержат ли большевики власть?», в которой он отмечал: «Мы не утописты. Мы знаем, что любой чернорабочий и любая кухарка не способны сейчас же вступить в управление государством.  Но мы ... требуем немедленного разрыва с тем предрассудком, будто управлять государством, нести будничную, ежедневную работу управления в состоянии только богатые или из богатых семей взятые чиновники. Мы требуем, чтобы обучение делу государственного управления велось сознательными рабочими и солдатами и чтобы начато было оно немедленно, то есть к обучению этому немедленно начали привлекать всех трудящихся, всю бедноту”[33].

Первым примером концентрации рычагов управления реформированием в рамках партийной системы, формально не относящейся к государственным органам, стало введение в 1921 г. X съездом ВКП (б) новой экономической политики (НЭП). Управление реформой экономической системы советской страны, предпринятое в рамках НЭП впервые имело четкое целеполагание и план, который, в том числе предполагал свертывание всех вводимых рыночных процессов, после восстановления народного хозяйства[34].  Важным для понимания новых особенностей формирующегося государственного управления в сфере реформирования является определяющая и руководящая роль партии в любых преобразовательных процессах, которая впервые была закреплена в Конституции 1936 г. и сохранялась вплоть до распада СССР[35].  

Таким образом, государственное управление реформированием стало партийным, на долгие годы утратив свою самостоятельность, в строгом соответствии с указанием В.И. Ленина: «Ни один важный политический или организационный вопрос не решается ни одним государственным учреждением в нашей республике без руководящих указаний Цека партии»[36].

Государственное управление реформированием функционировало в административно-командной советской системе управления на основе пятилетних планов, имевших силу закона. Особый интерес в данной связи представляет правовое положение Государственного планового комитета Совета министров СССР, который осуществлял общегосударственное планирование развития народного хозяйства СССР (Госплан), и контроль за выполнением народнохозяйственных планов. Под различными названиями[37] Госплан просуществовал 70 лет – с 1921 по 1991 годы.

Важно отметить, что система государственного планирования как основной инструмент административно-командного управления преобразованиями имела решающее значение для управления реформированием в экономической сфере, в то время как политические и государственные изменения всегда оставалась исключительной прерогативой высшего партийного руководства. 

В административно-командной системе управления пятилетние планы  имели характер директивных документов, они подчинили партии всю хозяйственно-экономическую систему страны, реформирование которой осуществлялось только в рамках планирования. 

В постсоветской научной литературе принято критически оценивать деятельность Госплана применительно к экономике, что не мешает нам рассматривать его как интересный пример построения государственной управленческой структуры.

Можно выделить следующие ключевые характеристики системы планирования, которая существовала в СССР:

1) Система планирования в СССР во все периоды базировалась на четкой законодательной базе высшего, конституционного уровня. Так в соответствии со статьей 49 Конституции РСФСР принятой V Всероссийским съездом Советов 10 июля 1918 г. к предмету ведения Всероссийского съезда Советов и Всероссийского Центрального Исполнительного Комитета Советов было отнесено: «к) Установление основ и общего плана всего народного хозяйства и отдельных его отраслей на территории Российской Социалистической Федеративной Советской Республики». В соответствии со статьей 1 Конституции СССР принятой II Всесоюзным съездом Советов СССР 31 января 1924 г. к ведению верховных органов власти СССР было отнесено: «з) установление основ и общего плана всего народного хозяйства Союза, определение отраслей промышленности и отдельных промышленных предприятий, имеющих общесоюзное значение, заключение концессионных договоров, как общесоюзных, так и от имени союзных республик». Статья 14 Конституции СССР, утвержденной Чрезвычайным VIII съездом Советов Союза ССР 5 декабря 1936 г., предусматривала, что в ведении СССР в лице его высших органов власти и органов государственного управления находится: «к) установление народнохозяйственных планов СССР», при этом  статья 70 относила Госплан СССР к органам государственного управления, а его руководитель входил в состав Совета Министров СССР.

Правовая основа государственного планирования в СССР была изменена статьей 16 Конституции СССР принятой Верховным советом СССР 7 октября 1977, которая предусматривала, что руководство «экономикой осуществляется на основе государственных планов экономического и социального развития, с учетом отраслевого и территориального принципов, при сочетании централизованного управления с хозяйственной самостоятельностью и инициативой предприятий, объединений и других организаций».  Тем самым вводилось понятие хозяйственной самостоятельности и инициативы предприятий, которое на практике отсутствовало.

К ведению СССР в лице его высших органов государственной власти и управления в частности относилось: «5) разработка и утверждение государственных планов экономического и социального развития СССР, утверждение отчетов об их выполнении». Контроль за выполнением государственных планов и заданий стали осуществлять органы народного контроля, образуемые советами народных депутатов  (статья 92). Утверждение государственных планов экономического и социального развития СССР осуществлялось Верховным советом СССР (статья 108) при этом Совет Министров СССР в соответствии со ст. 131 Конституции  разрабатывал и вносил в Верховный Совет СССР текущие и перспективные государственные планы экономического и социального развития СССР, а также принимал меры по осуществлению государственных планов,  представлял Верховному Совету СССР отчеты о выполнении планов и исполнении бюджета. Таким образом согласно последней советской Конституции государственное планирование было передано на уровень Совета Министров СССР, что не послужило основанием для упразднения Госплана, который остался техническим разработчиком государственных программ планирования, несмотря на отсутствие его прямого упоминания в тексте Конституции. 

2) Система государственного управления планированием имела специфическую методологию и специальный административный аппарат, включавший отраслевые и межотраслевые подразделения. Так к 80-м годам XX века аппарат Госплана СССР состоял из отраслевых отделов (по отраслям промышленности, по сельскому хозяйству, транспорту, товарообороту, внешней торговле, культуре и образованию, здравоохранению, жилищному и коммунальному хозяйству, бытовому обслуживанию населения и др.) и сводных отделов (сводный отдел народно-хозяйственного плана, отдел территориального планирования и размещения производительных сил, сводный отдел капитальных вложений, сводный отдел материальных балансов и планов распределения, отдел труда, отдел финансов и себестоимости и др.).

Важным в деятельности системы государственного планирования с точки зрения административно-правового управления является предоставленное Госплану СССР право издания в пределах своей компетенции постановлений, обязательных для исполнения всеми министерствами, ведомствами и др. организациями. Тем самым правовое положение этого государственного органа позволяло ему стать центром межведомственной координации и управления во вверенной ему сфере. 

Кроме того вокруг Госплана сложилась широкая сеть экспертных и научных учреждений, которые привлекались им по собственной инициативе. Так в различные периоды в деятельности Госплана принимали участие Академия Наук СССР, академии наук союзных республик, отраслевые академии наук, научно-исследовательские и проектные институты, конструкторские и др. организации и учреждения, а также отдельные учёные, специалисты и производственники.

3) Государственное управление планированием имело четкое функциональное закрепление его компетенции. Так основной задачей Госплана во все периоды его существования являлось планирование экономики СССР, составление планов развития страны на различные сроки.

Главной задачей Госплана СССР с конца 60 годов до ликвидации в 1991 году являлась разработка в соответствии с Программой КПСС, директивами Центрального Комитета КПСС и решениями Совета Министров СССР государственных народнохозяйственных планов, обеспечивающих пропорциональное развитие народного хозяйства СССР, непрерывный рост и повышение эффективности общественного производства в целях создания материально-технической базы коммунизма, неуклонного повышения уровня жизни народа и укрепления обороноспособности страны.

4) Деятельность Госплана осуществлялась в системе нормативно закрепленных понятий, связанных с государственным планированием, а также в условиях четкой системы взаимодействия с иными органами государственной власти.

Так согласно Положению о Госплане СССР[38], государственные планы развития народного хозяйства СССР  должны быть оптимальными, основываться на экономических законах социализма, на современных достижениях и перспективах развития науки и техники, на результатах научных исследований экономических и социальных проблем коммунистического строительства, всестороннего изучения общественных потребностей, на правильном сочетании отраслевого и территориального планирования, а также централизованного планирования с хозяйственной самостоятельностью предприятий и организаций.

Работа Госплана СССР по планированию народного хозяйства координировалась с Центральным Статистическим Управлением (ЦСУ), Наркоматом финансов (позднее Министерством финансов СССР), Высшим советом народного хозяйства (ВСНХ СССР), а позднее с Государственным комитетом по науке и технике СССР, Госбанком СССР и Госснабом СССР.

Система планирования являлась значимым элементом повышения эффективности государственного  управления вообще и государственного управления реформированием в частности. Планирование не заменяло собой управление реформированием, оно составляло его непременную часть. Планирование присуще не только административно-командным системам, оно широко присутствует в рыночной экономике и внутрикорпоративной культуре любой крупной коммерческой организации, а положительный опыт организации деятельности государственных органов  планирования в СССР может быть использован при оптимизации государственного управления реформированием на современном этапе. 

 

---

[1]           В данном исследовании термин «государство», в отличие от «страны», в основном используется в узком смысле как государственная власть, государственный аппарат.

[2]           Первенствующее значение государства для России отмечалось еще в трудах выдающегося ученого-государствоведа  Н.М. Коркунова, в том числе в его работе «Лекции по общей теории права». См. Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права. 6-е изд. – СПб.: Изд-во Юрид. кн. маг. Н. К. Мартынова.1904. С. 364.

[3]           Омельченко Н.А. Указ. соч. С. 66.

[4]           Подробнее о патримониальном управлении см. Weber M. Wirtschaft und Gesellschaft: Grundriss der verstehende Soziologie.- 5., rev. Aufl.- Tubingen: Mohr, 1980. - Kap. III. Die Typen der Herrschaft.- S.122-176

[5]           Омельченко Н.А. Указ. соч. С. 74.

[6]           М.Ф. Владимирский-Буданов. Указ. Соч. С. 104.

[7]   См.: Голубинский Е.Е. История Русской Церкви. В 2 т. М., 1880—1911.; Прот. Лев Лебедев. Крещение Руси. Издание Московской Патриархии, 1987.; Гордиенко Н.С. Крещение Руси: факты против легенд и мифов. Л. 1984 г.

[8]           Этот вывод относится и к периоду ордынского нашествия, когда реформы осуществлялись органами управления внутри страны под воздействием требований монголо-татарской администрации и в соответствии с предоставленными русским князьям правами на управление («Ярлыками»).

[9]           По мнению ряда исследователей, привнесение византийской православной религии, объединившей черты развитой городской культуры на почву сугубо деревенской сельскохозяйственной страны привело к возникновению особенностей русского православия, связанных с поверхностным, преимущественно формально-обрядовым характером без достаточной теоретической проработки вопросов веры. 

[10]         См. Зимин А. А., Реформы Ивана Грозного, М., 1960; Шмидт С. О., Правительственная деятельность А. Ф. Адашева, «Уч. зап. МГУ», 1954, в. 167; Смирнов И. И., Очерки политической истории Русского государства 30—50 гг. XVI в., М. — Л., 1958; Носов Н. Е., Становление сословно-представительных учреждений в России. Изыскания о земской реформе Ивана Грозного, Л., 1969 и др.

[11]         А. М. Курбский «История о великом князе Московском» // УРАО, 2001.

[12]         См. Большая советская энциклопедия. Третье издание. М.: Издательство «Советская энциклопедия». 1972. Т. 10 С. 52.

[13]         [13] М.Ф. Владимирский-Буданов. Указ. Соч. С. 239.

[14]         Екатерина II, имп. О величии России. — М.: ЭКСМО, 2003. С. 72—156.

[15]         Начало петровской реформы: идейная подоплека // Итоги и проблемы изучения русской литературы XVIII века. Л., 1989. С. 5-16. (XVIII век. Сб. 16).

[16]         См. П.Н. Милюков. Государственное хозяйство России в первой половине XVIII столетия и реформы Петра Великого. — М., 1892.

[17]         Беккариа Ч. О преступлениях и наказаниях / Сост. и предисл. B.C. Овчинского. — М.: ИНФРА-М. 2004.

[18]         Труайя А. Екатерина Великая. М.: Эксмо. 2003. С.241

[19]         Омельченко Н.А. Указ. соч. С.225.

[20]         Можаева Н.Г., Богинская Е.В. История государственного управления в России. / Под ред. Проф. А.А. Скамницкого. М.: Гардарики. 2007. С. 55.

[21]         Указы о дозволении купцам и мещанам покупать землю в собственность, 1801; о вольных хлебопашцах, 1803.

[22]         См. Платонов С.Ф. Полный курс лекций по русской истории. Петроград. 1917.

[23]         С.Ф. Платонов. Там же.

[24]         Николай Михайлович, Великий Князь. Граф Павел Александрович Строганов (1774-1817). 3 тома. Спб., 1903.

[25]         С.Ф. Платонов. Там же.

[26]         Сперанский М.М. Ведение   к   уложению  государственных законов 1809 г Издание "Русской мысли". М., 1905.

[27]         История России: народ и власть. СПб., 1997. С. 379.

[28]         Алексеев В. П., Секретные комитеты при Николае I, в кн.: Великая реформа, т. 2, М., 1911.

[29]         Журналы Секретного и Главного комитетов по крестьянскому делу, т. 1—2, П., 1915

[30]         Хотя формально царский рескрипт 1857 г. о намерении освободить крестьян являлся одобрением дворянской инициативы.

[31]         См. Ильин В.В., Панарин А.С., Ахиезер А.С. Реформы и контрреформы в России / Под редакцией В.В. Ильина. – М.: Изд-во МГУ. 1996. С. 174.

[32]         См. Ленин В.И. О демократии и диктатуре.

[33]         Ленин В.И. Полное Собрание Сочинений, Т. 34. С. 315

[34]         См. Ноув А. О судьбах нэпа// «Вопросы истории». № 8, 1989. – С. 172-176.

[35]         Статья 6 о Коммунистической партии как о руководящей и направляющей силе советского общества, ядре его политической  системы, государственных и общественных организаций была изменена в Конституции СССР только в 1990 г. (Закон СССР от 14 марта 1990 г. N 1360-I // Свод законов СССР. Т. 1. С. 130-1. 1990.)

[36]         Ленин В.И. Детская болезнь «левизны» в коммунизме. Полн. Собр. Соч. Т.41. С. 30-31.

[37]         Государственная общеплановая комиссия при Совете Труда и Обороны РСФСР (1921-1923), Государственная плановая комиссия при Совете Труда и Обороны СССР (1923-1931), Государственная плановая комиссия при Совнаркоме СССР (1931-1946), Государственная плановая комиссия при Совете Министров СССР (1946), Государственная плановая комиссия Совета Министров СССР (1946-1948), Государственный плановый комитет Совета Министров СССР (1948-1955), Государственная плановая комиссия Совета Министров СССР по перспективному планированию народного хозяйства СССР (1955-1957), Государственный плановый комитет Совета Министров СССР (1957-1963), Государственный плановый комитет СССР Высшего совета народного хозяйства СССР (1963-1965), Государственный плановый комитет СССР Совета Министров СССР (1965-1991), Министерство экономики и прогнозирования СССР (1991).

[38]         Утв. постановлением Совета Министров СССР от 9 сентября 1968 г. № 719 // СП СССР. 1968. N 17. Ст. 114.